แก้ปัญหาทุจริตจัดซื้อจัดจ้าง รัฐบาลถังแตกจริงหรือ (5)

เศรษฐกิจและสังคมที่มีปัญหาจึงต้องอาศัยการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง และประเทศจำเป็นต้องมียุทธศาสตร์ระยะยาวและการดำเนินการบนหลักการประชาธิปไตยซึ่งต้องเปิดกว้าง ให้ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วมเพื่อแก้ไขปัญหา 

การแก้ปัญหาควรยึดหลักนิติรัฐนิติธรรม ไม่ใช้อำนาจพิเศษที่ไม่มีการตรวจสอบถ่วงดุลและอาจนำมาสู่การกลั่นแกล้งกันได้ นอกจากนี้ อยากให้เอากรณีสินบนโรลส์รอยส์มาเป็นตัวอย่างของการปฏิรูประบบการจัดซื้อจัดจ้างในรัฐวิสาหกิจและระบบราชการให้สำเร็จ โดยขอเสนอให้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการภายนอกที่เป็นกลาง เป็นอิสระ ไม่มีส่วนได้เสีย ประกอบไปด้วยผู้ทรงคุณวุฒิทั้งในประเทศและต่างประเทศร่วมสอบสวนในกรณีดังกล่าว 

แบบจำลองและสมการคอร์รัปชั่น การติดสินบนจัดซื้อจัดจ้าง และการแก้ปัญหา

Cor = aM + bD + P – cA – dAudit – eCon – fIncentive - Law

Corruption = Monopoly + Discretion + Accountability – Audit – International Audit – Incentive – Law Enforcement

ระดับการคอร์รัปชั่นและการติดสินบนในการจัดซื้อจัดจ้าง = อำนาจผูกขาด (ทางการเมืองและเศรษฐกิจ) + ดุลยพินิจ – ความรับผิดชอบของผู้มีอำนาจ – ระบบตรวจสอบ – ระบบแรงจูงใจ – ระบบการบังคับใช้กฎหมาย

หากแก้ปัญหาทุจริตได้ ฐานะการคลังจะมั่นคงขึ้น การบริหารเงินคงคลังก็ง่ายขึ้น การใช้จ่ายออกไปไม่รั่วไหล มีประสิทธิภาพ เข้าเป้ายุทธศาสตร์ เวลาพูดถึงเงินคงคลัง บางท่านก็อาจสับสนกับ ทุนสำรองระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นคนละส่วนกัน ทุนสำรองประเทศนั้น เป็นสินทรัพย์ต่างประเทศ เงินตราต่างประเทศ ทองคำ และ สิทธิพิเศษในการถอนเงิน (Special Drawing Rights) ที่ถือครองโดยธนาคารกลางและสามารถนำมาใช้ประโยชน์ทันทีเมื่อจำเป็น 

ส่วน เงินคงคลังคือ เครื่องมือหรือเม็ดเงินที่ใช้เพื่อบริหารกระแสเงินสดของรัฐบาลผ่านกระทรวงการคลังเพื่อประโยชน์สูงสุดต่อประเทศ โดยเงินคงคลังจะเก็บไว้ที่ ธนาคารแห่งประเทศไทย เงินสด ณ คลังจังหวัด บัญชีเงินฝากกรมบัญชีกลางและสำนักงานคลัง ธนาคารกรุงไทย เพื่อให้เกิดสภาพคล่องที่เหมาะสมต่อประเทศในแต่ละช่วงเวลาแต่ละพื้นที่

เงินคงคลังนั้นมากไปก็ไม่ดีมีต้นทุนดอกเบี้ย น้อยไปก็ไม่ดีเพราะจะขาดสภาพคล่อง ผมเห็นว่า ระดับเงินคงคลังกรณีทำงบประมาณขาดดุลควรมีค่าอยู่ที่ 5-18 วันทำการ และ ระดับเงินคงคลังกรณีทำงบประมาณสมดุลอยู่ที่ 7-23 วันทำการ เนื่องจาก ไทยทำงบประมาณขาดดุลมามากกว่า 10 ปีแล้ว ค่าเฉลี่ยของระดับเงินคงคลังที่เหมาะสมควรอยู่ที่ 14 วันทำการหรือสองสัปดาห์ หรือประมาณ 105,000 ล้านบาทเป็นอย่างน้อย 

การมีสภาพคล่อง 74,907 ล้านบาท ขณะนี้ จึงถือว่ามีสภาพคล่องต่ำกว่าระดับที่เหมาะสมประมาณ 30,000 กว่าล้านบาท ถือว่ายัง ถังไม่แตก เพราะเงินระดับ 30,000 ล้านบาท รัฐบาลสามารถกู้เงินในตลาดการเงินระยะสั้นมาใช้ได้หากเกิดมีความจำเป็นฉุกเฉิน

รัฐบาลขณะนี้ไม่ได้อยู่ในฐานะถังแตกหรือมีปัญหาวิกฤติฐานะการคลังแต่อย่างใด เพียงแต่มีเงินคงคลังลดลงมากกว่าปกติทำให้ความเสี่ยงเรื่องสภาพคล่องและกระแสเงินสดเพิ่มขึ้น และความเสี่ยงความยั่งยืนทางการคลังเพิ่มขึ้นบ้างเนื่องจากตามยุทธศาสตร์กรอบความยั่งยืนทางการคลังรัฐบาลต้องพยายามให้เกิดงบประมาณสมดุลในปีงบประมาณ 2560 

ปัญหาสภาพคล่องเฉพาะหน้านี้แก้ไม่ยากนัก โดยรัฐบาลสามารถกู้เงินระยะสั้นมาชดเชยความเพียงพอของสภาพคล่องหากเกิดปัญหาเฉพาะหน้าขึ้น

ข้อเท็จจริงในแง่ตัวเลข ตอนที่รัฐบาลชุดนี้เข้าบริหารประเทศในเดือนก.ย.2557 เงินคงคลังอยู่ที่ 495,747 ล้านบาท ขณะนี้เงินคงคลังอยู่ที่ประมาณ 74, 907 ถือว่าเงินคงคลังลดลงไปประมาณ 420,840 ล้านบาทในช่วงสองปีที่ผ่านมา และผมคาดว่า เงินคงคลังจะลดลงอีกอย่างน้อยสองเดือนหากรัฐบาลไม่กู้เงินระยะสั้นมาเสริมโดยเงินคงคลังน่าจะแตะระดับต่ำสุดเดือนมี.ค.และหลังจากนั้นเงินคงคลังจะทยอยเพิ่มขึ้นจากการนำส่งภาษีเงินได้บุคคลและนิติบุคคล

หากเปรียบเทียบกับปี 2555 เงินคงคลังเคยขึ้นไปสูงถึง 560,337 ล้านบาท ซึ่งเป็นระดับเงินคงคลังปลายปีที่สูงที่สุดนับแต่ปีงบประมาณ 2524 โดยรัฐบาลก็ไม่สามารถนำเม็ดเงินดังกล่าวมาใช้เพื่อหาประโยชน์ใดๆได้ ซึ่งเป็นไปตามบทบัญญัติของ พ.ร.บ. เงินคงคลัง พ.ศ. 2491 ดังนั้นจึงเป็นเหตุให้รัฐบาลสูญเสียโอกาสในการลงทุน ขณะที่ ในปีงบประมาณ 2549 เกิดเหตุการณ์ตรงกันข้าม เงินคงคลังลดลงไปต่ำมาก ส่งผลต่อสภาพคล่องกระแสเงินสดของรัฐบาล และความเชื่อมั่นของประชาชนและนักลงทุน รัฐบาลจึงออกตั๋วเงินคลัง (กู้เงินระยะสั้น) มาเสริมสภาพคล่อง

สาเหตุที่เงินคงคลังลดดงกว่าปกติในกรณีของรัฐบาลชุดนี้ คือ เร่งรัดการเบิกจ่ายซึ่งมีความจำเป็นเพื่อดูแลเศรษฐกิจ (ปัจจัยนี้เป็นบวกอยู่แล้ว ไม่ต้องเปลี่ยนแปลง) เก็บภาษีไม่ได้ตามเป้า(ประมาณการผิดผลาดหรือประเด็นเรื่องประสิทธิภาพการจัดเก็บ เรื่องนี้ต้องปรับปรุง) ไม่ปรับภาษีเพิ่มตามแผนเดิมเพราะเกรงกระทบทำให้เศรษฐกิจชะลอ (ควรมียุทธศาสตร์ในการปรับโครงสร้างภาษีให้ชัดเจน มุ่งไปที่การขยายฐานภาษีทรัพย์สินเป็นหลัก เพราะการปรับโครงสร้างภาษีแบบนี้จะช่วยลดปัญหาความเหลื่อมล้ำด้วย ตอนนี้ปัญหาความเหลื่อมล้ำเป็นเรื่องใหญ่สุดในสังคมไทย คนร่ำรวยเพียง 10% แรก ถือครองความมั่งคั่งและทรัพย์สินมากกว่า 79% ของประเทศ ไม่แก้ไขปัญหาความไม่เป็นธรรมตรงนี้ไม่ได้ ส่วนภาษีเงินได้และภาษีการบริโภคต้องเก็บให้น้อย อย่าไปเพิ่มการเก็บภาษีที่เกี่ยวกับเงินได้หรือการบริโภคโดยไม่จำเป็น)

ผมจึงขอเสนอความเห็นเกี่ยวกับเงินคงคลัง ดังนี้

ต้องยึดแนวทางยุทธศาสตร์ความยั่งยืนทางการคลังที่ได้กำหนดไว้แล้วในคณะกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะชุดที่ผมทำหน้าที่เมื่อหลายปีก่อนและมีการนำเสนอคณะรัฐมนตรีให้รับทราบไปแล้ว ส่วนการกำหนดให้ทำงบประมาณสมดุลในปี2560 ไม่สามารถทำได้ตอนนี้ เพราะมีความจำเป็นทางเศรษฐกิจ ที่ต้องทำงบประมาณขาดดุลเพื่อลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและกระตุ้นเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม จำเป็นต้องกำหนดเป้าหมายในการเข้าสู่งบประมาณสมดุลในอีก 3-5 ปีข้างหน้า หากไม่เช่นนั้นแล้ว ไทยอาจจะมีความเสี่ยงประสบปัญหาวิกฤติฐานะทางการคลังแบบบางประเทศในยุโรปและละตินอเมริกาในอีก 5-10 ปีข้างหน้า

ควรมีการกำหนดให้มีการทบทวนประมาณการทางเศรษฐกิจและแผนดำเนินการต่างๆของหน่วยงานเศรษฐกิจของรัฐบาลเป็นระยะๆสอดคล้องกับภาวะเศรษฐกิจมีพลวัตสูงเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา การทบทวนประมาณการเป็นระยะเวลาที่แน่นอน จะทำให้ บริหารสภาพคล่องและเงินสดดีขึ้น

การบริหารจัดการด้านต้นทุนของเงินคงคลังโดยใช้เครื่องมือทางการเงินอื่นๆควบคู่กับตั๋วเงินคลัง หรือ รัฐบาลสามารถออกพันธบัตรเพื่อปรับโครงสร้างหนี้ชดเชยการขาดดุลงบประมาณได้ และรัฐบาลควรกำหนดหลักเกณฑ์ให้ชัดเจนเรื่องระดับเงินคงคลังที่เหมาะสมเพื่อใช้บริหารเงินสดในแต่ละปี 

--------------------------------

บรรณานุกรม

เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์. กลเม็ดเด็ดปีกคอร์รัปชัน. กรุงเทพมหานคร ซัคเซสมีเดีย, ๒๕๔๗.

ผาสุก พงษ์ไพจิตร สังศิต พิริยะรังสรรค์ และนวลน้อย ตรีรัตน์. คอร์รัปชั่นกับประชาธิปไตยไทย. กรุงเทพมหานคร : คณะเศรษฐศาสตร์, จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๓๗.

ศิริวรรณ มนอัตระผดุง บทความปัญหาการคอร์รัปชันของไทย กรณีศึกษาสิงคโปร์และฮ่องกง, ปีที่ ๒ ฉบับที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕. สำนักวิชาการ สำนักงานเลขาการวุฒิสภา.

ศันสนีย์ ธารเรวดี และ วันทนี ทรัพย์สุขสำราญ. บทความ “ความตกลงว่าด้วยการจัดซื้อโดยรัฐขององค์การการค้าโลก” วารสารกรมบัญชีกลาง ปีที่ ๕๐ ฉบับที่ ๒ เดือนมีนาคม-เมษายน ๒๕๕๒.

สุวรรณา เจนสวัสดิ์พงศ์, CIA เส้นทางที่ไกลกว่ากฎหมายต่อต้านคอร์รัปชั่นข้ามชาติ (FCPA) วารสารสมาคมผู้ตรวจสอบภายในแห่งประเทศไทย ปีที่ ๔ ฉบับที่ ๑๑ ไตรมาสที่ ๓ กรกฎาคม-กันยายน ๒๕๕๘

อนุสรณ์ ธรรมใจ ศิวะ หงส์นภา ศศิมา วงษ์เสรี. “ร่างรายงานฉบับสมบูรณ์ การสังเคราะห์องค์ความรู้เกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจและการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ” สำนักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ, ๒๕๕๙.

อนุสรณ์ ธรรมใจ. บทวิเคราะห์ ข้อเสนอแนวทางแก้ไขปัญหาการจัดซื้อจัดจ้างและสินบนข้ามชาติในระบบราชการและรัฐวิสาหกิจไทย ศูนย์วิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจเพื่อการปฏิรูป คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต.

อนุสรณ์ ธรรมใจ. เศรษฐกิจประเทศไทย. สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยรังสิต, ๒๕๕๙.

อนุสรณ์ ธรรมใจ. สัมมนาเศรษฐศาสตร์และนโยบายสาธารณะ. สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยรังสิต, ๒๕๖๐.

อนุสรณ์ ธรรมใจ ปฏิรูปเศรษฐกิจก่อนวิกฤติย้อนรอย สำนักพิมพ์สุขภาพใจ, ๒๕๕๔.

อนุสรณ์ ธรรมใจ, และคนอื่นๆ. “โครงการมองอนาคตรัฐวิสาหกิจไทย (State Enterprise Foresight Initiative) “ . สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ กระทรวงการคลัง, ม.ป.ป.