Trumponomics (2): นโยบายฉีกแนวของทรัมป์

การดำเนินนโยบายสำคัญทางเศรษฐกิจของประเทศมหาอำนาจ ย่อมส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจและการเงินโลกในวงกว้างอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และล่าสุดชัยชนะอันเหนือความคาดหมายของว่าที่ประธานาธิบดี โดนัลด์ ทรัมป์ และนโยบาย ‘Make America Great Again’ ถือเป็นความท้าทายใหม่สำหรับผู้ดำเนินนโยบายทั่วโลกที่จะต้องเตรียมรับมือเพื่อดูแลเสถียรภาพระบบเศรษฐกิจการเงิน ซึ่งรวมถึงองค์กรระหว่างประเทศที่มีหน้าที่รักษาเสถียรภาพระบบเศรษฐกิจการเงินโลกอย่างกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund) หรือ IMF ทั้งในด้านทิศทางการทำงานของ IMF เอง ที่อาจได้รับอิทธิพลโดยตรงจากสหรัฐ และในด้านมาตรฐานการสอดส่องดูแลและให้คำแนะนำต่อนโยบายของประเทศสมาชิก

สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่เป็นอันดับหนึ่งของโลก มีสัดส่วนสิทธิการออกเสียงสูงที่สุดใน IMF ทั้งยังเป็นที่ตั้งของสำนักงานใหญ่ IMF อีกด้วย จึงคงไม่ผิดนักที่จะบอกว่าสหรัฐฯ เป็นประเทศที่ “เสียงดัง” ที่สุดใน IMF และในการตัดสินใจนโยบายสำคัญของ IMF เช่น การเพิ่มเงินทุนผ่านโควตาที่เป็นทรัพยากรหลักในการให้กู้ยืมแก่ประเทศสมาชิก จะต้องได้รับความเห็นชอบจากประเทศสมาชิกในสัดส่วนมากกว่าร้อยละ 85 ของจำนวนสิทธิออกเสียงทั้งหมด ซึ่งมีสหรัฐ เพียงประเทศเดียวที่สามารถที่จะคัดค้านได้ (Veto) เนื่องจากสหรัฐ มีสิทธิการออกเสียงสูงกว่าร้อยละ 15

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัด คือ เมื่อปี 2553 สภาผู้ว่าการของ IMF ได้เห็นชอบให้แก้ไข Articles of Agreement เพื่อเพิ่มขนาดทรัพยากรทางการเงินที่ใช้ช่วยเหลือประเทศสมาชิกด้วยการเพิ่มจำนวนโควตา โดยตั้งเป้าให้มีผลภายในปี 2555 อย่างไรก็ตาม สภาคองเกรสของสหรัฐ ไม่สามารถให้สัตยาบันรับรองการดำเนินการดังกล่าวได้จนกระทั่งต้นปี 2559 ส่งผลทำให้กระบวนการล่าช้าไปถึง 4 ปี แม้รัฐบาลสหรัฐฯ จะอ้างถึงความล่าช้าในกระบวนการภายในประเทศ แต่มีผู้ตั้งข้อสังเกตว่าความล่าช้าอาจเป็นเพราะการแก้ไข Articles of Agreement และเพิ่มโควตาในครั้งนั้น ทำให้สหรัฐฯ เสียประโยชน์ เพราะสิทธิการออกเสียงของสหรัฐฯ ถูกปรับลดลง โดยถูกนำไปเพิ่มให้กับกลุ่มประเทศเกิดใหม่ (Emerging Economies) จึงเป็นที่น่าสนใจว่า การทบทวนโควตารอบต่อไปของ IMF ซึ่งอยู่ระหว่างดำเนินการ และมีแนวโน้มว่าจะมีเสียงเรียกร้องให้เพิ่มสัดส่วนโควตาและสิทธิออกเสียงจากกลุ่มประเทศเกิดใหม่ให้สะท้อนขนาดเศรษฐกิจของตนที่เติบโตขึ้น ก็อาจจะไม่ได้รับการสนับสนุนจากสหรัฐฯ เท่าที่ควร

ในด้านการทำหน้าที่สอดส่องดูแลเสถียรภาพระบบเศรษฐกิจและการเงินโลก (surveillance) IMF จะทำการประเมินภาวะเศรษฐกิจ และให้คำแนะนำด้านนโยบายเศรษฐกิจแก่ประเทศสมาชิกของ IMF ผ่านทางรายงานประจำปี Article IV Consultation ก็มีประเด็นที่จับตา เนื่องจากในปีที่ผ่านมา IMF แนะนำให้สหรัฐฯ ปฏิรูปนโยบายแรงงานต่างด้าว (Immigration Reform) โดยแนะนำให้มุ่งเน้นการดึงดูดแรงงานต่างด้าวตามทักษะความชำนาญซึ่งเป็นที่ต้องการของตลาด จากการที่สหรัฐฯ กำลังเข้าสู่สังคมสูงอายุ (Aging Population) ทั้งยังแนะนำให้สหรัฐ สนับสนุนการทำ Trade Integration โดยมองว่าปัจจัยหลักที่ขับเคลื่อนเศรษฐกิจสหรัฐฯ ตลอดมา คือ การเปิดเสรีทางการค้าและบริการ และ IMF มองว่าข้อตกลง Trans Pacific Partnership (TPP) จะเป็นประโยชน์อย่างยิ่งแก่สหรัฐฯ จากมูลค่าการส่งออกบริการที่จะเพิ่มสูงขึ้น ดังนั้นจึงควรหลีกเลี่ยงการใช้มาตรการกีดกันทางการค้า (Protectionism) ไม่ว่าในรูปแบบใดก็ตาม

อย่างไรก็ดี นโยบายหาเสียงหลักของว่าที่ประธานาธิบดี โดนัลด์ ทรัมป์ ดูจะสวนทางกับคำแนะนำของ IMF ข้างต้น โดยในประเด็น Immigration นั้น โดนัลด์ ทรัมป์ แสดงจุดยืนว่าจะปราบปรามและส่งกลับแรงงานผู้อพยพที่เข้ามาอยู่ในสหรัฐ อย่างผิดกฎหมาย รวมทั้งจะเพิ่มความเข้มงวดในการออกใบอนุญาตทำงานแก่แรงงานต่างด้าวยิ่งขึ้น และเพียงไม่นานหลังจากที่ โดนัลด์ ทรัมป์ ได้รับชัยชนะในการเลือกตั้ง เขาประกาศว่าสิ่งแรกที่จะทำคือหยุดการเจรจา TPP และเจรจาแก้ไข North America Free Trade Agreement (NAFTA) กับแคนาดาและเม็กซิโกให้เอื้อประโยชน์ต่อสหรัฐฯ มากยิ่งขึ้น ซึ่งแม้ว่าการแก้ไข NAFTA อาจทำได้ยากในทางปฏิบัติ แต่หากมีการเจรจาเกิดขึ้นจริงก็อาจส่งผลเชิงสัญลักษณ์ถึงความไม่เป็นมิตรต่อประเทศคู่ค้าและเพิ่มความชัดเจนในนโยบาย“America First” รวมไปถึงสิ่งที่น่าเป็นกังวลมากที่สุดประการหนึ่ง คือการหันมาใช้นโยบาย Protectionism มากขึ้น เช่น การประกาศว่าจะขึ้นภาษีนำเข้าสำหรับสินค้าจากจีนและเม็กซิโก เป็นร้อยละ 45 และ 35 ตามลำดับ ซึ่งทรัมป์ได้ส่งสัญญาณผ่าน Twitter ส่วนตัวเมื่อเร็วๆ นี้ ว่าบริษัท Toyota ควรมาเปิดโรงงานผลิตรถยนต์ในสหรัฐ มากกว่าเม็กซิโก หากไม่ต้องการเสียภาษีนำเข้า (Border Tax) ในอัตราสูง

ดังนั้น ในระยะต่อไป IMF น่าจะต้องเผชิญความท้าทายมากขึ้นในการให้คำแนะนำและโน้มน้าวให้สหรัฐ ดำเนินนโยบายเศรษฐกิจที่จะช่วยรักษาสมดุลและเป็นผลดีต่อระบบเศรษฐกิจโลกโดยรวม จากความเห็นที่ไม่สอดคล้องกันกับผู้นำสหรัฐ คนใหม่ อาทิ การที่ IMF เคยประเมินไว้เมื่อปี 2558 ว่า ประเทศจีนไม่ได้มีการแทรกแซงเพื่อบิดเบือนค่าเงินหยวน และรับสกุลเงินหยวนเข้าไว้ในตะกร้า SDR ของ IMF แต่ โดนัลด์ ทรัมป์ กลับเคยประกาศไว้ในช่วงการหาเสียงว่าจะให้กระทรวงการคลังสหรัฐฯ (US Treasury) เพิ่มความเข้มงวดในการจับตาการแทรกแซงค่าเงินเพื่อชิงความได้เปรียบทางการค้า (Currency Manipulation) ของประเทศจีน นอกจากนี้ สหรัฐฯ ภายใต้การนำของ โดนัลด์ ทรัมป์ อาจมีท่าทีไม่ให้ความร่วมมือในการสนับสนุนทรัพยากรเพิ่มเติมแก่ IMF สำหรับช่วยเหลือประเทศที่ประสบวิกฤต เพื่อรักษางบประมาณไว้สำหรับกระตุ้นเศรษฐกิจสหรัฐฯ เอง

แม้ว่าประเทศสมาชิกจะไม่มีข้อผูกพันทางกฎหมายบังคับให้ต้องปฏิบัติตามคำแนะนำของ IMF อย่างเคร่งครัด แต่การที่สหรัฐ มีนโยบายขัดแย้งกับคำแนะนำของ IMF อย่างชัดเจนจึงเป็นเรื่องท้าทายอย่างยิ่งสำหรับ IMF ดังนั้น จึงต้องจับตาดูให้ดีว่าหลังจากที่ โดนัลด์ ทรัมป์ เข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดีคนที่ 45 ของสหรัฐฯ อย่างเป็นทางการ และเริ่มดำเนินนโยบายต่างๆ ตามที่เคยหาเสียงไว้นั้น IMF จะมีท่าทีต่อสหรัฐ อย่างไร กล้าวิจารณ์นโยบายเศรษฐกิจในยุคใหม่ของสหรัฐ อย่างตรงไปตรงมาหรือไม่ และจะมีน้ำหนักต่อการตัดสินใจนโยบายของสหรัฐ มากน้อยเพียงใด ในท้ายที่สุด ทั้งหมดนี้จะมีผลต่อภาพลักษณ์และความน่าเชื่อถือของ IMF ในสายตาประเทศสมาชิกอื่น และ IMF จะต้องวางตัวเป็นกลางในการให้คำแนะนำและปฏิบัติต่อประเทศสมาชิกอย่างเท่าเทียมกัน เพื่อรักษาความชอบธรรมในการเป็นเสาหลักแห่งระบบการเงินโลก

-----------------

บุญฤทธิ์ ผ่องรัศมีโรจน์