ชุมชนในฐานะผู้ปกปักรักษาประโยชน์สาธารณะ?

ซึ่งเป็นคดีที่ชาวบ้านกะเหรี่ยงหมู่บ้านคลิตี้ล่างฟ้องบริษัทเอกชนผู้ก่อมลพิษเป็นคดีแพ่ง อันเนื่องมาจากการได้รับสารตะกั่วและสารพิษเข้าสู่ร่างกายจากการดื่มน้ำและกินสัตว์น้ำจากลำห้วยคลิตี้ที่ได้รับการปนเปื้อนสารตะกั่วจากโรงแต่งแร่ โดยเรีกยร้องให้ชดใช้ค่าเสียหายและแก้ไขฟื้นฟูลำห้วยคลิตี้ ซึ่งศาลฎีกาโดยคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 15219/2558 ได้พิพากษาให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหาย และ ให้จำเลยแก้ไขฟื้นฟูลำห้วยคลิตี้ด้วยค่าใช้จ่ายของจำเลย จนกว่าลำห้วยจะกลับมามีสภาพที่สามารถใช้อุปโภคบริโภคได้ ตามเกณฑ์มาตรฐานของทางราชการ

ประเด็นที่น่าสนใจในคำพิพากษาดังกล่าวก็คือ การที่ศาลพิพากษาให้จำเลยต้องฟื้นฟูลำห้วยซึ่งเป็นกรณีที่ศาลยอมรับให้เอกชนสามารถที่จะฟ้องบังคับให้เอกชนด้วยกันทำการฟื้นฟูสิ่งแวดล้อมซึ่งเป็นประโยชน์สาธารณะได้

การทำความเข้าใจประเด็นดังกล่าวนี้ต้องย้อนกลับไปทำความเข้าใจถึงภารกิจและบทบาทของรัฐ ซึ่งมีหน้าที่ในการปกปักรักษาผลประโยชน์สาธารณะ ซึ่งการบำรุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมก็เป็นประโยชน์สาธารณะอย่างหนึ่ง การกำหนดบทบาทหน้าที่ดังกล่าวให้แก่รัฐก็เพื่อป้องกันไม่ให้เอกชนต้องมาทะเลาะเบาะแว้งกันเองเรื่องผลประโยชน์สาธารณะดังกล่าว โดยรัฐจะรับหน้าที่ในการปกปักรักษาผลประโยชน์สาธารณะแต่เพียงผู้เดียว ดังนั้น ในทางกฎหมายแล้วจึงไม่มีเอกชนคนใดสามารถกล่าวอ้างการเป็นเจ้าของสิทธิเหนือผลประโยชน์สาธารณะ เฉกเช่นทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้

ความเข้าใจดังกล่าวทำให้เกิดผลในทางกฎหมายคือในกรณีที่เกิดความเสียหายต่อทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมแล้ว เอกชนคนใดคนหนึ่งจะไม่สามารถกล่าวอ้างความเป็นผู้เสียหายเพื่อฟ้องร้องบังคับให้แก้ไขจัดการความเสียหายได้ หากไม่ได้เป็นกรณีที่มีความเสียหายเป็นส่วนตัวด้วย ในระบบกฎหมายโดยทั่วไปแล้ว เอกชนจึงสามารถปกป้องได้แต่เฉพาะผลประโยชน์ส่วนตัวเท่านั้น

ผลในทางกฎหมายดังกล่าวทำให้ในหลายๆ ครั้งเกิดข้อบกพร่องในการปกปักรักษาสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ โดยเฉพาะในกรณีที่หน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐปล่อยปละละเลยไม่ปฏิบัติหน้าที่ของตน และเอกชนไม่อาจฟ้องร้องเพื่อบังคับให้ปฏิบัติตามกฎหมายได้ เพราะไม่ใช่ผู้เสียหาย จากปัญหาดังกล่าวทำให้ในหลายประเทศได้มีการแก้ไขกฎหมายเพื่อขจัดข้อบกพร่องดังกล่าว เช่น การกำหนดให้องค์กรพัฒนาเอกชนทางด้านสิ่งแวดล้อมเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีสิ่งแวดล้อมได้โดยไม่จำเป็นต้องเป็นผู้เสียหาย หรือการกำหนดให้ชุมชนมีสิทธิมีส่วนร่วมกับรัฐในการบำรุงรักษา ใช้ประโยชน์ คุ้มครอง ส่งเสริมและรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่เกี่ยวข้องงสัมพันธ์กับวิถีชีวิตของตน

สำหรับประเทศไทยนั้นได้เลือกที่จะแก้ไขปัญหาการปกปักรักษาสิ่งแวดล้อมโดยการรับรองสิทธิชุมชนขึ้นเป็นครั้งแรกโดยรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ก็ยังคงรับรองสิทธิดังกล่าว ซึ่งมีสาระสำคัญคือสิทธิมีส่วนร่วมกับรัฐในการอนุรักษ์ บำรุงรักษา และการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุ้มครอง ส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เพื่อให้ดำรงชีพอยู่ได้อย่างปกติและต่อเนื่องในสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตน ผลจากการรับรองสิทธิดังกล่าวทำให้มีคดีที่ขึ้นสู่การพิจารณาของศาลปกครองจำนวนหนึ่งที่อ้างสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติเพื่อตรวจสอบฝ่ายปกครอง ซึ่งในหลายคดีศาลปกครองก็ยืนยันรับรองการมีอยู่ของสิทธิดังกล่าว

อย่างไรก็ตาม คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 15219/2558 เป็นคำพิพากษาคดีแรกที่ศาลยุติธรรมรับรองสิทธิชุมชนดังกล่าว โดยศาลได้ให้ความหมายของชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมว่าหมายถึง “ชุมชนที่ได้อาศัยทำกินในพื้นที่มาแต่ดั้งเดิม ใช้ประโยชน์ ดูแลรักษา และจัดการเกี่ยวกับลำห้วยคลิตี้ซึ่งเป็นทรัพยากรธรรมชาติในชุมชน” นอกจากนี้ศาลยังวินิจฉัยว่า “โจทก์ทั้งแปดยังฟ้องเพื่อขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันแก้ไขและฟื้นฟูลำห้วยคลิตี้ [....] ซึ่งคำขอดังกล่าวย่อมไม่อาจแปลความได้ว่า เป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนตัวของโจทก์ทั้งแปด หากแต่เป็นคำขอเพื่อประโยชน์ของโจทก์ทั้งแปดและชาวหมู่บ้านคลิตี้ล่างที่ได้รับผลกระทบจากการกระทำของจำเลยทั้งสองทุกคน” ซึ่งเป็นการรับรองบทบาทของเอกชนในการปกปักรักษาผลประโยชน์สาธารณะ (Private Enforcement of Public Law, Citizen Suit) อันเป็นบทบาทที่เกิดขึ้นจากการรับรองสิทธิชุมชนในระบบกฎหมายไทย

นับว่าเป็นความก้าวหน้าอย่างหนึ่งในวงการกฎหมายไทยที่ศาลได้มีคำพิพากษารับรองสิทธิชุมชนข้างต้น (แต่เราก็ไม่อาจที่จะเลือกปิดตาข้างหนึ่งโดยไม่มองถึงปัญหาการใช้การตีความกฎหมายของศาลในกรณีอื่นๆ ที่ค่อนข้างล้าหลัง โดยเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับสิทธิพลเมือง) อย่างไรก็ตาม นี่เป็นเพียงจุดเริ่มต้นเท่านั้นในการกำหนดบทบาทใหม่ให้กับเอกชน ในทางกฎหมายยังมีประเด็นให้ต้องถกเถียงกันอยู่พอสมควร ไม่ว่าจะเป็นเรื่องความหมายของ “ชุมชน” เรื่องการบังคับคดีตามคำพิพากษาในเรื่องที่รัฐไทยอาจจะไม่ค่อยมีประสบการณ์มากนัก ความสัมพันธ์ระหว่างชุมชนกับรัฐ ความสัมพันธ์ระหว่างชุมชนกับสมาชิก รวมตลอดถึงความสัมพันธ์ระหว่างชุมชนกับเอกชนภายนอกชุมชนจะเป็นอย่างไร ซึ่งเป็นประเด็นที่ต้องถกเถียงเพื่อให้เกิดความชัดเจนกันต่อไป ทั้งนี้ หากประเด็นปัญหาที่ถูกเอ่ยถึงไม่ถูกทำให้ชัดเจนก็เป็นที่น่ากังวลว่าแนวคิดสิทธิชุมชนจะสามารถประสบความสำเร็จได้หรือไม่

แต่หากเราเหลือบตามองร่างรัฐธรรมนูญที่กำลังจะมีผลบังคับใช้ในเร็ววันนี้ (หากไม่มีอุบัติเหตุอะไรเสียก่อน) ซึ่งรับรองในมาตรา 43 (2) ให้ชุมชนมี “สิทธิจัดการ บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อมและความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืนตามวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ” ในขณะที่สิทธิมีส่วนร่วมกับรัฐในการคุ้มครอง ส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมฯ ไม่ปรากฎในร่างรัฐธรรมฉบับดังกล่าวแต่อย่างใด บทบาทของชุมชนในฐานะผู้ปกปักรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมซึ่งเป็นประโยชน์สาธารณะก็อาจมาถึงจุดจบเร็วเกินไป

-----------------

สุทธิชัย งามชื่นสุวรรณ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์