บริหารจัดการปิโตรเลียม: ระบบไหนก็เหมือนกัน(จบ)

ตอนนี้จะมาพิจารณาเรื่องการควบคุมตรวจสอบของรัฐ

การควบคุมตรวจสอบ

ในส่วนที่เกี่ยวกับการควบคุมตรวจสอบของรัฐนั้น ส่วนใหญ่จะเข้าใจว่า ในระบบสัญญาแบ่งผลผลิตและระบบสัญญาบริการ หน่วยงานของรัฐสามารถควบคุมและตรวจสอบได้ใกล้ชิด แต่สำหรับระบบสัมปทานรัฐไม่สามารถตรวจสอบอะไรได้ ต้องปล่อยให้ผู้รับสัมปทานดำเนินการตามที่เขาเห็นว่าเหมาะสมเพราะได้ให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมแก่เขาไปแล้ว ความเข้าใจข้อแรกเกี่ยวกับระบบสัญญาแบ่งผลผลิตและระบบสัญญาบริการนั้น ใกล้เคียงกับความเป็นจริง เพราะทั้งสองระบบได้ออกแบบเพื่อการนั้น แม้รัฐจะไม่สามารถทำทุกอย่างได้ตามอำเภอใจ เพราะจะมีข้อกำหนดในสัญญาว่าทำอะไรได้ ทำอะไรไม่ได้ ส่วนความเข้าใจในข้อหลังว่าในระบบสัมปทานนั้นรัฐควบคุมอะไรไม่ได้เลยเป็นความเข้าใจผิด เพราะในระบบสัมปทานปัจจุบัน รัฐสามารถควบคุมได้อย่างใกล้ชิดเช่นกัน

หากศึกษา พ.ร.บ.ปิโตรเลียมฉบับปัจจุบันของไทย จะพบว่ารัฐสามารถควบคุมและตรวจสอบผู้รับสัมปทานได้อย่างใกล้ชิด ตั้งแต่การให้ผู้รับสัมปทานส่งข้อมูลให้รัฐ ทั้งข้อมูลดิบและข้อมูลที่วิเคราะห์และสังเคราะห์แล้วรวมทั้งการประมาณการต่างๆ (มาตรา 76 และประกาศกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ เรื่องหลักเกณฑ์การรายงานผลการประกอบกิจการปิโตรเลียม) มีข้อน่าสังเกตว่า ในประกาศฯ ที่กล่าวถึงนี้ ข้อสุดท้ายเขียนไว้ว่า “8. ให้ผู้รับสัมปทานส่งข้อมูลอื่นๆ ตามที่อธิบดีกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติกำหนดเพิ่มเติม” ซึ่งหมายความว่า รัฐสามารถให้ผู้รับสัมปทานส่งข้อมูลอะไรก็ได้ที่เหมาะสม ดังนั้นถ้าในระบบสัญญาแบ่งผลผลิตหรือระบบสัญญาบริการผู้รับสัญญาต้องส่งข้อมูลอะไร ในระบบสัมปทานรัฐก็ควรให้ผู้รับสัมปทานส่งข้อมูลเหล่านั้นได้เช่นกัน เพราะเป็นข้อมูลที่สมควรจะให้ส่งจึงสรุปได้ว่า ทั้งสามระบบควรจะเรียกข้อมูลได้เหมือนกัน ไม่มีอะไรแตกต่างกัน

ในด้านการควบคุมตรวจสอบว่าผู้รับสัมปทานได้ดำเนินการให้ถูกต้องตามหลักเทคนิคและวิธีการปฏิบัติงานปิโตรเลียมที่ดี สำหรับการประกอบกิจการปิโตรเลียมและการอนุรักษ์ปิโตรเลียม (การอนุรักษ์ปิโตรเลียมคือการผลิตปิโตรเลียมให้ได้มากที่สุดและมีการสูญเสียน้อยที่สุด โดยยังสามารถผลิตได้ในเชิงพาณิชย์) หรือไม่ก็มีมาตรา 14 ของ พ.ร.บ.ปิโตรเลียมฉบับปัจจุบันที่ให้อำนาจรัฐแต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่และออกกฎกระทรวงเพื่อ 1. กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการสำรวจ ผลิต และอนุรักษ์ปิโตรเลียม 2. กำหนดเขตปลอดภัยและเครื่องหมายในบริเวณที่มีสิ่งติดตั้งและกลอุปกรณ์ที่ใช้ในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม และ 3. กำหนดวิธีการให้ความคุ้มครองแก่คนงานและความปลอดภัยแก่บุคคลภายนอก ดังนั้นในแง่การดำเนินการ สำหรับระบบสัมปทานรัฐสามารถควบคุมได้ละเอียดใกล้ชิดเท่ากับระบบสัญญาแบ่งผลผลิตหรือระบบสัญญาบริการ โดยเขียนระเบียบการควบคุมให้ละเอียดเท่ากับสองระบบนั้น

นอกจากมาตรา 14 แล้ว ยังมีมาตรา 80 ซึ่งกำหนดชัดเจนว่า “..ผู้รับสัมปทานต้องดำเนินการให้ถูกต้องตามหลักเทคนิคและวิธีการปฏิบัติงานปิโตรเลียมที่ดี สำหรับการประกอบกิจการปิโตรเลียม และการอนุรักษ์ทรัพยากรปิโตรเลียม” รวมทั้งมีบทบัญญัติเพื่อเติมเกี่ยวกับการรื้อถอนในปี 2550 (พ.ร.บ. ปิโตรเลียม ฉบับที่ 6) นั่นคือ กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติสามารถออกระเบียบหรือแนวปฏิบัติเกี่ยวกับหลักเทคนิคและวิธีการปฏิบัติงานปิโตรเลียมที่ดี เพื่อให้ผู้รับสัมปทานปฏิบัติตาม ซึ่งจะทำให้รัฐสามารถควบคุมผู้รับสัมปทานได้อย่างใกล้ชิด

เมื่อผู้รับสัมปทานได้พบแหล่งปิโตรเลียมและทำการประเมินว่า มีปิโตรเลียมมากพอที่จะพัฒนาและผลิตขึ้นมาใช้ประโยชน์ได้ในเชิงพาณิชย์ ผู้รับสัมปทานจะต้องยื่นขอพื้นที่ผลิตและจะต้องเสนอแผนงานการพัฒนาและการผลิต ตามมาตรา 42 และกฎกระทรวงฉบับที่ 13 และฉบับที่ 18 ซึ่งทำให้รัฐสามารถควบคุมการพัฒนาและการผลิตให้เป็นไปตามหลักการด้านวิศวกรรมปิโตรเลียมที่ดี โดยมีการพัฒนาและผลิตอย่างมีประสิทธิภาพและเป็นไปตามหลักการอนุรักษ์ปิโตรเลียม คือมีการพิจารณาการวางแผนการผลิตตลอดอายุการผลิตของแหล่งปิโตรเลียม และมีการพิจารณาการใช้วิธีการผลิตขั้นปฐมภูมิ ทุติยภูมิ และตติยภูมิ ตามความเหมาะสมของแต่ละแหล่ง นอกจากนี้ ยังมีบทบัญญัติให้รัฐติดตามการดำเนินการผลิตทุกปีตลอดอายุการผลิต หากรัฐเห็นว่าแผนการพัฒนาและผลิตส่วนใดไม่เหมาะสม ก็สามารถสั่งให้มีการเปลี่ยนแปลงได้

ในส่วนของค่าใช้จ่ายต่างๆ ผู้รับสัมปทานจำเป็นต้องส่งข้อมูลให้รัฐตามมาตรา 76 และ 77 (พ.ร.บ. ปิโตรเลียม) และประกาศกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ เรื่องหลักเกณฑ์การรายงานผลการประกอบกิจการปิโตรเลียม และเรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการเสนองบบัญชีค่าใช้จ่ายในการประกอบกิจการปิโตรเลียม รวมทั้งภายใต้ พ.ร.บ. ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม ผู้รับสัมปทานต้องรายงานทั้งรายรับและรายจ่าย และหากมีข้อสงสัยรัฐก็สามารถเรียกดูรายละเอียดได้ จึงกล่าวได้ว่ากฎหมายปัจจุบันได้บัญญัติให้รัฐสามารถติดตามเกี่ยวกับเรื่องรายรับรายจ่ายของผู้รับสัมปทานได้อย่างใกล้ชิด

จะเห็นได้ว่า แม้จะใช้ระบบสัมปทาน รัฐก็สามารถควบคุมตรวจสอบให้ผู้รับสัมปทานดำเนินการด้านการสำรวจ พัฒนา และผลิต ให้เหมาะสมเหมือนกับกรณีของระบบสัญญาแบ่งผลผลิตหรือระบบสัญญาบริการ ซึ่งจะทำให้การสำรวจและผลิตเป็นไปตามนโยบายของรัฐบาล และสามารถสำรวจและผลิตปิโตรเลียมได้อย่างมีประสิทธิภาพ

หากรัฐต้องการจะควบคุมเรื่องการใช้จ่ายและการตัดสินใจของบริษัทน้ำมันให้ใกล้ชิดยิ่งขึ้นอย่างในระบบสัญญาแบ่งผลผลิตหรือระบบสัญญาบริการก็สามารถทำได้ทางอ้อมโดยการเข้าร่วมลงทุน (state participation) และเมื่อรัฐเข้าร่วมลงทุนการตัดสินใจและค่าใช้จ่ายต่างๆ ก็จะต้องผ่านการอนุมัติโดยตัวแทนของรัฐด้วย

ดังนั้น หากคิดรวมเรื่องการเข้าร่วมลงทุนของรัฐ จะเห็นว่าระบบสัมปทานก็เปิดโอกาสให้รัฐควบคุมบริษัทน้ำมันได้เช่นเดียวกับระบบสัญญาแบ่งผลผลิตหรือระบบสัญญาบริการ

ในแง่นโยบาย ก็ขึ้นอยู่กับว่ารัฐมีนโยบายอย่างไร ไม่ได้ขึ้นกับว่าใช้ระบบไหน ไม่ว่านโยบายของรัฐจะเป็นอย่างไร ก็ใช้ได้กับทุกระบบไม่ได้มีข้อจำกัดว่า ถ้าเป็นระบบนี้ จะใช้นโยบายอย่างนี้ไม่ได้ เช่น หากรัฐมีนโยบายที่จะเร่งให้มีการสำรวจและผลิต รัฐก็เขียนข้อกำหนดและเงื่อนไขให้จูงใจให้บริษัทน้ำมันเข้ามาขอสิทธิสำรวจและผลิต พร้อมทั้งอำนวยความสะดวกต่างๆ ให้บริษัทน้ำมันสามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ทำให้สามารถเร่งให้มีการสำรวจและการผลิตปิโตรเลียมในประเทศตามนโยบายของรัฐ ซึ่งการทำเช่นนี้จะทำภายใต้ระบบใดก็ได้

จึงสรุปได้ว่า รัฐสามารถควบคุมบริษัทน้ำมันได้เหมือนกันไม่ว่าจะใช้ระบบใด ทั้งในระดับปฏิบัติการและระดับนโยบาย โดยอาจต้องมีการปรับปรุงเพิ่มเติมข้อกำหนดและ/หรือเงื่อนไขเข้าไป

เมื่อพิจารณาโดยละเอียดแล้ว ในหลักการทั้ง 3 ระบบนี้ไม่ได้มีความแตกต่างกัน ดังนั้นการจะเลือกใช้ระบบใดก็ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของรัฐ และหากมีการบริหารจัดการระบบอย่างมีประสิทธิภาพ ผลประโยชน์ทั้งหมดที่ตกแก่รัฐและประเทศก็น่าจะใกล้เคียงกัน ไม่ว่าจะใช้ระบบใด

------------------------

ดร.โยธิน ทองเป็นใหญ่

นักวิชาการอิสระ