การทำผลวิเคราะห์ก่อนตรากฎหมาย : หลักการใหม่ในร่างรัฐธรรมนูญ

บทความนี้ไม่ประสงค์จะกล่าวว่าร่าง รธน.นี้ดีหรือไม่ดี หรือควรจะออกเสียงรับหรือไม่รับ ประเด็นที่จะกล่าวถึงเกี่ยวกับหลักการหรือรายละเอียดบางเรื่องของร่าง รธน.เพื่อหาคำอธิบายหรือการมีข้อสังเกตในฐานะนักวิชาการและประชาชนคนหนึ่งว่าบทบัญญัติของร่าง รธน.นี้ หากผ่านการลงประชามติจะส่งผลต่อการพัฒนาประเทศได้ในเรื่องใด และมากหรือน้อยอย่างไร

เรื่องหนึ่งที่เป็นหลักการใหม่ซึ่งไม่เคยปรากฏอยู่ใน รธน.ฉบับใดในอดีตที่ไทยเคยมีมา นั่นคือการกำหนดให้มี “การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายก่อนที่จะมีการตรากฎหมาย (Regulatory Impacts Assessment หรือ RIA)” ซึ่งปรากฏอยู่ตามร่าง รธน.มาตรา 77 วรรคสอง โดยบัญญัติว่า ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนำมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน

วัตถุประสงค์ของการประเมินผลกระทบจากการตรากฎหมายหรือ RIA นี้เป็นไปเพื่อพัฒนากระบวนการตรากฎหมายของรัฐ เพื่อสร้างความรับผิดชอบของรัฐต่อกฎหมายที่ตราขึ้น เพื่อปรับปรุงกฎหมายต่างๆ ของรัฐให้มีคุณภาพเมื่อเทียบกับสิ่งที่จะได้รับหรือเสียไปจากการมีกฎหมาย เพื่อให้เกิดความโปร่งใสและสร้างการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วนในการตรากฎหมาย และเพื่อสร้างความมั่นใจว่ากฎหมายที่ตราขึ้นได้ผ่านการวิเคราะห์ถึงความจำเป็นและผลกระทบในด้านต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นภายหลังจากที่กฎหมายใช้บังคับแล้ว

หลักการมาจากข้อเท็จจริงที่ว่าในปัจจุบันไทยมีกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่มากเกินไป ทั้งในระดับพระราชบัญญัติ พระราชกำหนด พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ระเบียบ ข้อบังคับ บทบัญญัติท้องถิ่น รวมแล้วมากกว่าหนึ่งแสนฉบับ ส่งผลให้เกิดปัญหาสำคัญหลายด้าน เช่น สิทธิและเสรีภาพของประชาชนถูกกระทบจากบทบัญญัติของกฎหมายมากเกินความจำเป็น เกิดการสร้างขั้นตอนและมีการใช้ต้นทุนในด้านเวลา บุคลากร และงบประมาณ ที่มากเกินไป เกิดความยุ่งยาก และท้ายที่สุดอาจนำมาซึ่งการที่ประชาชนเลือกที่จะหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย

วิธีการทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบการออกกฎหมายนั้น ร่าง รธน.กำหนดให้ต้องกระทำ “ก่อน” ที่จะมีการตรากฎหมาย และต้องทำทุกขั้นตอน ซึ่งร่าง รธน.ไม่ได้บัญญัติรายละเอียดไว้ ถ้าพิจารณาจากถ้อยคำแล้วก็น่าจะหมายถึงการที่ไม่ว่าองค์กรใดเป็นผู้เสนอร่างกฎหมายและร่างกฎหมายนั้นจะต้องผ่านการพิจารณา หรือเสนอต่อไปยังบุคคลหรือองค์กรใดก็ตาม จะต้องมีหน้าที่ทำการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมายเสียก่อน จึงจะเสนอหรือผ่านไปยังองค์กรผู้พิจารณาอื่นต่อไปจนสุดกระบวนการตรากฎหมาย และจะต้องกระทำในกฎหมายทุกฉบับ นอกจากนี้ จะต้องเปิดเผยผลการวิเคราะห์ต่อสาธารณชนด้วย

รับฟังความคิดเห็นจากทุกภาคส่วนอันเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการวิเคราะห์ผลกระทบของการตรากฎหมายนั้น แม้ร่าง รธน.จะไม่ได้บัญญัติรายละเอียดไว้ แต่ควรจำแนกกลุ่มเป้าหมายที่ได้รับผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อม ต้องให้กลุ่มต่างๆ เหล่านั้นได้เข้ามามีส่วนร่วมโดยทั่วถึง ไม่มีข้อยกเว้น และต้องไม่ให้หน่วยงานมีดุลพินิจในการกำหนดเรื่องการเข้ามีส่วนร่วม และข้อคิดเห็นหรือข้อเสนอแนะนั้นต้องได้รับการตอบหรือชี้แจง อีกทั้งยังต้องบันทึกและเผยแพร่ต่อสาธารณะด้วย

ต้องทำการวิเคราะห์ในหลายส่วน ทั้งกำหนดคุณสมบัติผู้ที่มีหน้าที่วิเคราะห์ว่าเป็นบุคคลหรือองค์กรใด ในส่วนของงบประมาณที่ต้องใช้เพื่อทำให้กฎหมายที่จะตรานั้นบรรลุตามเจตนารมณ์ มีการตั้งองค์กร จ้างบุคลากร ใช้และผูกพันต่องบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐ นอกจากนี้ รายงานวิเคราะห์ยังจะต้องแสดงถึงผลกระทบที่จะมีต่อกฎหมายอื่นๆ จะขัดหรือแย้งกันหรือไม่ หรือส่งเสริมซึ่งกันและกัน การที่ต้องแสดงผลกระทบของกฎหมายต่อความสอดคล้องกับพันธกรณีระหว่างประเทศ ผลต่อภาระและสิทธิหน้าที่ประชาชน หรือในด้านวัฒนธรรมและสังคมอันอาจจะส่งผลกระทบต่อความเสียสละ หรือเห็นแก่ตัวของผู้คน หรือพฤติกรรมปฏิบัติตามหรือฝ่าฝืนต่อกฎหมายของประชาชน

จะเห็นได้ว่าโดยหลักการแล้วหากร่าง รธน.ได้รับการประกาศใช้ จะทำให้ต่อไปนี้การที่รัฐจะตรากฎหมายขึ้นมาใช้บังคับนั้นจะต้องผ่านการวิเคราะห์ผลกระทบมาอย่างดีแล้ว ซึ่งน่าจะเป็นผลดีต่อการพัฒนาประเทศในทุกด้าน แต่ก็มีสิ่งที่ควรต้องพิจารณาว่าหลักการดังกล่าวมีความจำเป็นถึงขนาดต้องนำมาบัญญัติไว้ใน รธน.หรือไม่ เพราะการกำหนดเช่นนี้สามารถบัญญัติให้อยู่ในกฎหมายลำดับอื่นได้ หรือจะอยู่ในกฎหมายลำดับอื่นใดก็ตาม อันจะทำให้ รธน.มีความกระชับและไม่มีเนื้อหาที่มากเกินความจำเป็น หรือประเด็นเกี่ยวกับการกำหนดรายละเอียดและมาตรฐานการประเมินรายงานผลการวิเคราะห์ องค์กรผู้ประเมิน ผลของการไม่ได้มาตรฐานในการวิเคราะห์ หรือปัญหาเรื่องที่อาจเกิดความล่าช้าในกระบวนการตรากฎหมาย เหล่านี้ก็ควรเป็นสิ่งที่ต้องพิจารณาต่อไป

------------------

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ผจญ คงเมือง

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์