วิธีแก้ปัญหาคอร์รัปชันให้สำเร็จ(1)

แต่ก็มีประเทศที่สามารถแก้ไขและลดทอนปัญหาได้แม้จะใช้เวลา กลายเป็นประเทศที่มีคอร์รัปชันต่ำ เช่น เกาหลีใต้และไต้หวัน ส่วนบางประเทศแม้จะพยายามแก้ไขอย่างไร ใช้ทรัพยากรมากแค่ไหนก็ยังไม่สามารถแก้ปัญหาได้ ซ้ำในบางกรณีกลับแย่ลงกว่าเดิม ทำให้มีคำถามว่า ทำไมบางประเทศทำได้ แต่บางประเทศทำไม่ได้ อะไรคือสูตรสำเร็จหรือทฤษฎีที่ควรต้องใช้ นี้คือคำถามที่นักต่อสู้กับปัญหาคอร์รัปชันต้องการคำตอบ

ในหนังสือชื่อ การแสวงหาการกำกับดูแลกิจการที่ดี เขียนโดย อาลีนา มุลกุย พิพพิตี (The Quest for Good Governance : Alina Mungiu - Pippide) ตีพิมพ์ปีที่แล้ว ผู้เขียนเป็นอาจารย์วิชาประชาธิปไตยและการวิเคราะห์นโยบาย สถาบันธรรมาภิบาลเหอที (Hertie) ที่กรุงเบอร์ลิน ได้วิเคราะห์ไว้น่าสนใจ วันนี้จึงอยากจะเขียนเรื่องนี้ โดยพิจารณาพร้อมกับความพยายามที่จะแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันในไทย

ไทยเป็นประเทศที่มีปัญหาคอร์รัปชันรุนแรง และยังไม่มีแนวโน้มที่จะดีขึ้นชัดเจน ล่าสุดปี 2015 คะแนนดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชันประเทศไทยอยู่ที่ 38 จากเต็มร้อยเท่ากับปีก่อนหน้า อยู่อันดับ 78 จาก 168 ประเทศทั่วโลก เป็นอันดับ 8 ในกลุ่มประเทศเอเชียเท่ากับอินเดีย ขณะที่ไต้หวันได้ 62 คะแนนอยู่อันดับ 30 ของโลก และเป็นอันดับ 4 ในเอเชีย ส่วนเกาหลีใต้ได้ 56 คะแนน อันดับ 37 ของโลก และเป็นอันดับห้าในเอเชีย ทั้งไต้หวันและเกาหลีใต้เคยเป็นประเทศที่มีปัญหาคอร์รัปชันรุนแรง แต่ก็สามารถลดทอนปัญหาได้

 สำหรับประเทศกำลังพัฒนาที่มีปัญหาคอร์รัปชันรุนแรง เช่น ไทย คอร์รัปชันจะเป็นปัญหาเชิงระบบที่ฝังอยู่ในพฤติกรรมของคนในสังคม ทั้งคนในภาคการเมือง ภาคราชการ ภาคธุรกิจ และภาคประชาชน ไม่ใช่เป็นปัญหาความบกพร่องทางจริยธรรมของคนที่ทุจริตคอร์รัปชัน แต่เป็นปัญหาของระบบ ทำให้ประเทศจะไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ ถ้ามุ่งเพียงแต่จะสร้างแรงจูงใจให้คนที่ทุจริตคอร์รัปชันกลับเป็นคนดี มีจริยธรรม ขณะที่ระบบซึ่งเป็นต้นตอของปัญหาไม่ได้แก้ไข

ในประเทศกำลังพัฒนาที่ปัญหาคอร์รัปชันรุนแรง ต้นตอของปัญหาจริงๆ ก็คือ ระบบค่าเช่าทางเศรษฐกิจ ที่มีอยู่ในระบบเศรษฐกิจ ซึ่งหมายถึง การผูกขาดทางธุรกิจหรือการทำธุรกิจที่มีผู้แข่งขันน้อยราย ซึ่งส่วนใหญ่เกิดจากการให้ใบอนุญาตหรือสัมปทานของรัฐ ทำให้ผู้ที่ได้สัมปทานสามารถมีรายได้มหาศาลจากธุรกิจที่ได้สิทธิมาโดยที่ไม่ต้องแข่งขัน เหมือนได้ค่าเช่ากินไปเรื่อยๆ ผลประโยชน์มหาศาลที่เกิดขึ้นนี้ทำให้คนที่อยากได้ค่าเช่า จึงวิ่งเต้นยอมจ่ายสินบนและทุจริตคอร์รัปชันเพื่อให้ได้มาซึ่งธุรกิจดังกล่าว

เป็นข้อเท็จจริงว่า ระบบค่าเช่าที่นักธุรกิจได้สิทธิหรือเป็นเจ้าของสิทธินี้ สามารถสร้างรายได้ถึงรุ่นลูกรุ่นหลาน แต่สำหรับผู้เล่นรายใหม่ระบบค่าเช่าเป็นข้อจำกัดต่อการแข่งขันและต่อการเข้ามาทำธุรกิจของคนรุ่นใหม่ที่ไม่ได้เป็นเจ้าของสิทธิ ทำให้ไม่สามารถทำธุรกิจหรือแข่งขันกับเจ้าของสิทธิเดิมได้ นำไปสู่การแย่งชิงระบบค่าเช่า โดยผู้เข้ามาใหม่พร้อมให้สินบนและทุจริตคอร์รัปชันในจำนวนมหาศาลเพื่อแย่งชิงพื้นที่ธุรกิจให้มาเป็นของตน เกิดการวิ่งเต้นและจ่ายสินบนรุนแรง ขณะที่กลุ่มเก่าที่เป็นเจ้าของสิทธิก็จะต่อสู้เต็มที่เพื่อรักษาพื้นที่ค่าเช่าไว้ เพราะหมายถึงความอยู่รอดของธุรกิจความมั่งคั่งและอนาคตของตระกูล โดยที่กลุ่มใหม่เข้าแย่งชิงพื้นที่ค่าเช่า ก็คือการสร้างตัวที่จะทำให้รวยเร็ว ผลักดันตัวเองก้าวขึ้นบันไดสังคมไปสู่ความมีหน้ามีตาในระดับประเทศได้ เดิมพันนี้จึงสูงมาก นำไปสู่การทุจริตคอร์รัปชันที่รุนแรง จนในบางประเทศถึงขั้นแย่งชิง หรือลงทุนเปลี่ยนอำนาจรัฐ

สำหรับประเทศไทย ธุรกิจขนาดใหญ่ที่สร้างรายได้ดีส่วนมากก็เกิดจากสัมปทานและใบอนุญาตของภาครัฐ ไม่ว่าจะเป็นโทรคมนาคม การเงิน ประกัน เหล้า น้ำมัน เหมืองแร่ การบิน สินค้าปลอดภาษี พลังงาน สาธารณูปโภค ขนส่ง ซึ่งปัจจุบันในประเทศที่ปัญหาคอร์รัปชันรุนแรง ระบบค่าเช่าไม่ได้มีเฉพาะการจัดสรรประโยชน์ที่เกิดจากใบอนุญาตหรือสัมปทานของรัฐ ในระบบราชการเองก็มีการพัฒนาระบบค่าเช่าให้เกิดขึ้นจากอำนาจที่มีอยู่ตามหน้าที่ ทำให้การติดต่อราชการในบางหน่วยงานใช้เวลาเกิดต้นทุนสูง มีค่าเช่าจากค่าใช้จ่ายแฝงต่างๆ ระบบค่าเช่ากับการทุจริตคอร์รัปชันจึงเป็นของคู่กัน และถูกพัฒนาขึ้นมาเป็นช่องทางสร้างความมั่งคั่งให้กับกลุ่มนักการเมือง ข้าราชการ และนักธุรกิจที่ไม่ดี ที่จะร่วมกันผลักดันนโยบาย มาตรการ หรือโครงการใหม่ๆ ตลอดเวลา เพื่อสร้างระบบค่าเช่าใหม่ขึ้นมาหารายได้ สร้างความเดือดร้อนให้กับภาคธุรกิจและประชาชน ตัวอย่างเช่น อินเดียที่มีคะแนนดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชันเท่ากับของไทย มีข้อมูลว่ากว่าร้อยละ 54 ของครัวเรือนในอินเดีย คาดว่าจะต้องจ่ายสินบนให้เจ้าหน้าที่รัฐในการรับบริการพื้นฐานต่างๆ

ในลักษณะนี้ คอร์รัปชันที่รุนแรงจึงไม่ใช่เพียงพฤติกรรมความบกพร่องด้านจริยธรรมของคนที่ทุจริต แต่เป็นการมีอยู่ของระบบการจัดสรรผลประโยชน์ที่เกิดจากการบิดเบือนการใช้อำนาจเพื่อกลุ่มคนที่เกี่ยวข้อง และที่ระบบดังกล่าวสามารถมีอยู่และเติบโตได้ก็เพราะ

หนึ่ง ระบบมีความเป็นดุลยภาพ สามารถยืนอยู่ได้ด้วยตัวเองเพราะมีผู้ให้สินบนที่พร้อมจ่ายและมีผู้รับสินบนที่พร้อมเรียก คือ มีอุปสงค์และอุปทานเหมือนธุรกิจทั่วไป ทำให้คอร์รัปชันได้กลายเป็น norm หรือความประพฤติของคนทำธุรกิจบางกลุ่ม แทนที่ norm จะเป็นการทำธุรกิจอย่างโปร่งใสและมีจริยธรรม

สอง การแก้ไขปราบปรามไม่สามารถทำได้จริงจัง เพราะการจัดสรรประโยชน์เข้าถึงทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง มีวิธีแบ่งประโยชน์หรือสูตรแบ่งปันชัดเจนระหว่างผู้ที่เกี่ยวข้อง และระหว่างบุคลากรระดับชั้นต่างๆ ทำให้ผู้ที่อยู่ในระบบคอร์รัปชันได้ประโยชน์ทั่วหน้า ไม่เกิดแรงจูงใจที่จะแก้ไขปัญหา

สาม การแก้ไขที่จะมาจากพลังนอกระบบคอร์รัปชันก็เกิดขึ้นลำบาก เพราะผู้ที่ต้องการแก้ไขทั้งบุคคลที่จำยอมอยู่กับระบบคอร์รัปชัน เช่น ข้าราชการที่ดี บริษัทเอกชนที่ไม่เห็นด้วย และประชาชนที่ต้องการแก้ไขเปลี่ยนแปลง กลุ่มเหล่านี้ที่ผ่านมามีพลังน้อยเกินไปที่จะแก้ปัญหา ไม่มีการรวมตัวและไม่มีแนวทางร่วมกัน ทำให้ระบบการคอร์รัปชันที่มีอยู่ไม่เคยถูกท้าทาย จึงยืนอยู่ได้และเติบโต ขนานไปกับระบบงานปรกติของราชการ