นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนของสหรัฐ (1)

1. ธนาคารกลางสหรัฐชะลอการปรับขึ้นดอกเบี้ย ทำให้เงินดอลลาร์สหรัฐอ่อนค่า ซึ่งน่าจะเป็นปัจจัยหลักทำให้ราคาสินทรัพย์เสี่ยง (เช่นหุ้นทั่วโลก การลงทุนทุกชนิดในประเทศตลาดเกิดใหม่และสินค้าโภคภัณฑ์ เช่น น้ำมันและทองคำ) ปรับตัวสูงขึ้น แต่ก็เกรงว่าเมื่อใดเงินเฟ้อในสหรัฐปรับตัวสูงขึ้น ก็จะทำให้ราคาสินทรัพย์เสี่ยงปรับลดลงได้อย่างฉับพลัน

2. ตลาดวางใจมากขึ้นว่ารัฐบาลจีนสามารถบริหารจัดการเรื่องของค่าเงินหยวนและหลีกเลี่ยงการชะลอตัวลงอย่างรุนแรงของเศรษฐกิจ ซึ่งดูเสมือนว่าจะเป็นเช่นนั้น แต่ผมเห็นว่ายังมีปัญหาเรื้อรังที่รอการแก้ไขอยู่มาก โดยจะขยายความเรื่องนี้ในตอนต่อไปและที่เห็นอาการดีขึ้นนั้นส่วนหนึ่งเป็นเพราะทางการจีนได้ยอมขยายสินเชื่อและสภาพคล่องในระบบเพิ่มขึ้นอย่างมาก ซึ่งเป็นการหลีกเลี่ยงปัญหาในระยะสั้นแต่เพิ่มขนาดของปัญหา (หนี้สิน) ในระยะยาว โดยปัจจัยหลักที่ช่วยประคับประคองเศรษฐกิจจีน คือการผ่อนคลายนโยบายการเงินของสหรัฐ กล่าวคือเมื่อธนาคารกลางสหรัฐดำเนินนโยบายให้เงินดอลลาร์อ่อนค่า ก็ย่อมจะทำให้มั่นใจได้ว่านโยบายที่จะไม่ยอมให้เงินหยวนอ่อนค่ามีความน่าเชื่อถือมากยิ่งขึ้น

3. ความคาดหวังของนักลงทุนว่าอีซีบีและธนาคารกลางญี่ปุ่นจะเติมคิวอี ซึ่งเคยมีการประเมินกันว่าคิวอีของสหรัฐกับคิวอีของญี่ปุ่นและอีซีบีก็เป็นคิวอีเหมือนกัน กล่าวคือมีผลกระตุ้นราคาหุ้นเหมือนกันซึ่งผมเห็นว่าไม่เป็นความจริง คิวอีของสหรัฐนั้นเป็นการเติมสภาพคล่องทั่วโลก เพราะเงินดอลลาร์เป็นเงินสกุลหลักของโลก แต่คิวอีของญี่ปุ่นและอีซีบีนั้นมุ่งเน้นให้เงินเยนและเงินยูโรอ่อนค่าลง ซึ่งจะช่วยเศรษฐกิจของญี่ปุ่นและยุโรป แต่ทำให้อุปสงค์ในส่วนอื่นๆ ของโลกลดลง

ที่สำคัญคือนโยบายชะลอการขึ้นดอกเบี้ยของธนาคารกลางสหรัฐ ซึ่งทำให้เงินดอลลาร์อ่อนค่า กำลังทำให้เงินเยนและยูโรแข็งค่าเกินความต้องการของธนาคารกลางญี่ปุ่นและธนาคารกลางยุโรป ซึ่งแบงก์ออฟอเมริกาพันธมิตรของภัทรฯ ฟันธงว่าธนาคารกลางสหรัฐจะเป็นผู้กำหนดอัตราแลกเปลี่ยน (โดยจะพิจารณาจากตัวเลขเศรษฐกิจสหรัฐ ว่าจะยังต้องชะลอการขึ้นดอกเบี้ยต่อไปอีกนานเพียงใด) โดยที่ธนาคารกลางอื่นๆ จะไม่สามารถกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนของเงินสกุลของตนได้ ข้อสรุปนี้ค่อนข้างจะแหวกแนวในระดับหนึ่ง แต่มีความเป็นไปได้เพราะสหรัฐได้ออกกฎหมายใหม่ที่เพิ่มความเข้มข้นในการให้อำนาจกระทรวงการคลังสหรัฐสอบสวนว่า ประเทศใดดำเนินการแทรกแซงเพื่อบิดเบือนอัตราแลกเปลี่ยน ซึ่งผมจะขอเขียนถึงในครั้งนี้

เมื่อปีที่แล้วรัฐสภาผ่านกฎหมาย Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015 (TFTE) ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการเจรจาต่อรองกันกับฝ่ายบริหารที่ทำให้สามารถผ่านกฎหมายให้อำนาจประธานาธิบดีสหรัฐมีอำนาจ Fast Track ในการเจรจาข้อตกลงทีพีพี ทั้งนี้ TFTE นั้นกำหนดให้การสอบสวนประเทศคู่ค้าที่ทำการบิดเบือนอัตราแลกเปลี่ยนมีความเข้มข้นยิ่งขึ้น เพราะตั้งแต่มีการให้อำนาจกระทรวงการคลังสหรัฐดำเนินการสอบสวนประเทศคู่ค้ามาตลอดเวลา 25 ปีนั้น กระทรวงการคลังสหรัฐเคยกล่าวโทษจีนประเทศเดียวในปี 1994 โดยส่วนใหญ่เพียงแต่ขู่ว่าจะกล่าวโทษไต้หวันและเกาหลีใต้

ในทางปฏิบัตินั้นกระทรวงการคลังสหรัฐจะอาศัยอำนาจของกฎหมายในการกดดันให้มีการเจรจามากกว่า และจะไม่ยอมกล่าวโทษประเทศใด แม้จะมีแรงกดดันจากรัฐสภา โดยเฉพาะในกรณีของญี่ปุ่นและจีนในอดีต เพราะรัฐสภาสหรัฐก็ทราบดีว่าการดำเนินการดังกล่าวน่าจะขัดต่อข้อตกลงระหว่างประเทศ แต่ภายใต้ TFTE นั้น ได้กำหนดให้กระทรวงการคลังสหรัฐดำเนินการวิเคราะห์การค้า และนโยบายของประเทศคู่ค้า และหากมีลักษณะ 3 ประการตามที่กฎหมายกำหนดให้ถือว่าประเทศดังกล่าวดำเนินการบิดเบือนอัตราแลกเปลี่ยน และเอาเปรียบทางการค้ากับสหรัฐ ได้แก่

1. ประเทศคู่ค้าที่มีการเกินดุลการค้ากับสหรัฐมากกว่า 20,000 ล้านดอลลาร์ต่อปี

2. ประเทศคู่ค้ามีการเกินดุลบัญชีเดินสะพัดมากกว่า 3% ของจีดีพี

3. ประเทศที่ธนาคารกลางเข้ามาซื้อเงินตราต่างประเทศสุทธิ (กล่าวคือขายเงินของตนเองเพื่อให้เงินของตนเองอ่อนค่า) เกินกว่า 2% ของจีดีพี

ทั้งนี้กฎหมาย TFTE นั้นมีผลบังคับใช้กับการทำรายงานของกระทรวงการคลังเกี่ยวกับเรื่องนี้ในวันที่ 29 เมษายนที่ผ่านมา โดยยังไม่มีประเทศใดที่เข้าข่ายเป็นประเทศที่บิดเบือนอัตราแลกเปลี่ยน แต่กฎหมายกำหนดให้ขึ้นบัญชีประเทศที่มีลักษณะ 2 ใน 3 ของข้อกำหนดข้างต้น ซึ่งปรากฏว่ามี 5 ประเทศที่อยู่ในบัญชีที่กระทรวงการคลังของสหรัฐต้องจับตาตรวจสอบต่อไป (Monitoring List) ได้แก่ จีน เยอรมนี ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และไต้หวัน

อีกทั้งี้ในรายงานวันที่ 29 เมษายนกระทรวงการคลังสหรัฐกล่าวเตือนจีนว่า จีนอยู่ในข่ายที่ถูกกล่าวโทษตามข้อบทของกฎหมายใหม่ได้ถึง 12 ปีใน 15 ปีที่ผ่านมา ซึ่งเป็นการตอกย้ำว่า จีนมีความเสี่ยงสูงสุด เพราะปัจจุบันจีนเกินดุลการค้ากับสหรัฐสูงถึง 365,700 ล้านดอลลาร์ และเกินดุลบัญชีเดินสะพัดเท่ากับ 3.1% ของจีดีพี แต่ในช่วงที่ผ่านมาเงินไหลออก จึงต้องขายทุนสำรองออกมามิได้ซื้อเข้ามาเพิ่มเช่นในอดีต

อีกประเทศหนึ่งที่ถูกขึ้นบัญชีคือเยอรมนี เพราะเกินดุลการค้ากับสหรัฐเป็นจำนวนมากและเกินดุลบัญชีเดินสะพัดสูงถึง 8.5% ของจีดีพี (เท่าๆ กับประเทศไทย) แต่การจะกล่าวหาประเทศเยอรมนีคงจะทำได้ลำบากยิ่ง เพราะจะต้องกล่าวหากลุ่มประเทศที่ใช้เงินยูโรทั้งกลุ่ม แต่ก็อาจเป็นเหตุให้อีซีบีถูกโจมตีทางการเมืองจากนักการเมืองสหรัฐได้ในอนาคต ซึ่งอาจทำให้การเพิ่มมาตรการคิวอีอาจทำได้ยากลำบากมากขึ้น

ประเทศที่น่าหนักใจมากรองลงมาจากจีนน่าจะเป็นญี่ปุ่น เพราะเงินแข็งค่าขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วง 6 เดือนที่ผ่านมาและรัฐมนตรีคลัง ตลอดจนนายกรัฐมนตรีอาเบะก็ประกาศว่าญี่ปุ่นพร้อมจะเข้าแทรกแซงตลาดอัตราแลกเปลี่ยน แต่รัฐมนตรีคลังสหรัฐแสดงความไม่เห็นด้วย โดยอ้างถึงคำมั่นสัญญาของกลุ่มจี7 ที่จะไม่ดำเนินนโยบายลดค่าเงินของตนเพื่อเอาเปรียบประเทศคู่ค้า ทั้งนี้แบงก์ออฟอเมริกามองว่าญี่ปุ่นจะใช้คำขู่ (verbal intervention) แต่จะยังไม่กล้าเข้าแทรกแซงจริง เพราะญี่ปุ่นกำลังจะเป็นเจ้าภาพการประชุมสุดยอดกลุ่มจี7 ที่จะมีขึ้นในวันที่ 26-27 พฤษภาคมนี้ แต่หลังจากนั้นหากเงินเยนแข็งค่าขึ้นไปกว่า 105 เยนต่อ 1 ดอลลาร์ ก็เชื่อว่าญี่ปุ่นจะเข้าแทรกแซง เพราะจะไม่สามารถทนต่อผลกระทบของการแข็งค่าของเงินเยนได้ โดยเฉพาะเมื่อจะต้องเผชิญกับการเลือกตั้งสภาบนในเดือนกรกฎาคมนี้

สำหรับกระบวนการกดดันประเทศที่บิดเบือนอัตราแลกเปลี่ยนและบทลงโทษนั้น สรุปได้ดังนี้

1. กระทรวงการคลังสหรัฐต้องเรียกประเทศที่ถูกกล่าวโทษมาเจรจาให้ได้ผลที่พอใจภายใน 1 ปี

2. หากการเจรจาไม่ได้ผลเป็นที่พอใจของกระทรวงการคลังสหรัฐ ประธานาธิบดีสหรัฐจะต้องดำเนินมาตรการอย่างใดอย่างหนึ่งจาก 4 ทางเลือกคือ

2.1 ตัดสิทธิประเทศดังกล่าวจากการได้รับสินเชื่อแบบผ่อนปรนจาก OPIC

2.2 ตัดสิทธิประเทศดังกล่าวในการประมูลงานของรัฐบาลสหรัฐ

2.3 ร้องเรียนให้ไอเอ็มเอฟติดตามและตรวจสอบประเทศดังกล่าว

2.4 ให้ผู้แทนการค้าพิจารณาข้อบกพร่องของประเทศดังกล่าวในการเจรจาข้อตกลงการค้าเสรี