Panama Papers กดดันอียูเข้มงวดการเลี่ยงภาษีของบรรษัทข้ามชาติ

บริษัทบัญชีรายใหญ่ของโลก เกี่ยวกับการใช้มาตรการภาษีของรัฐบาลลักเซมเบิร์กต่อการหลีกเลี่ยงภาระภาษีนิติบุคคลของบรรษัทข้ามชาติที่นำไปสู่กรณีอื้อฉาวที่เป็นที่รู้จักในชื่อ “Lux Leaks” เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2557 โดยเฉพาะสำหรับนาย Jean-Claude Juncker ประธานคณะกรรมาธิการยุโรปและอดีตนายกรัฐมนตรีของลักเซมเบิร์ก ซึ่งทำให้เกิดการสอบสวนบรรษัทข้ามชาติยักษ์ใหญ่หลายราย อาทิ Fiats Starbucks Apple และ McDonalds และการจัดทำข้อเสนอ Anti Tax Avoidance Package ของคณะกรรมาธิการยุโรปเพื่อปิดช่องโหว่ทางกฎหมายที่บรรษัทข้ามชาติใช้ในการหลีกเลี่ยงภาระทางภาษี

เมื่อวันที่ 3 เมษายน 2559 ICIJ ได้เริ่มเผยแพร่ผลการตรวจสอบการทำธุรกรรมเพื่อหลีกเลี่ยงภาระทางภาษีของบรรษัทข้ามชาติ นักการเมืองและนักธุรกิจจากประเทศต่างๆ ทั่วโลก พร้อมทั้งเอกสารกว่า 11.5 ล้านฉบับที่รั่วไหลมาจากบริษัท Mossack Fonsecca & Co. ที่มีที่ตั้งอยู่ที่ประเทศปานามา ซึ่งกลายมาเป็นกรณีอื้อฉาวล่าสุดที่เรียกกันว่า “Panama Papers” และนำไปสู่ข้อสงสัยเกี่ยวกับการปกปิดทรัพย์สินและพฤติกรรมการหลีกเลี่ยงภาระทางภาษีของนักการเมืองและผู้มีชื่อเสียงในหลายประเทศ รวมไปถึงการทำธุรกรรมของบริษัทและบุคคลในบางประเทศเพื่อหลีกเลี่ยงมาตรการคว่ำบาตรของอียูและสหรัฐด้วย

การเปิดเผยข้อมูลครั้งนี้มีรายชื่อของทั้งนักการเมืองและผู้ที่มีสายสัมพันธ์กับนักการเมืองในประเทศสมาชิกอียูและคณะกรรมาธิการยุโรป ได้แก่ บิดาของนาย David Cameron นายกรัฐมนตรีสหราชอาณาจักร ภรรยาของนาย Miguel Arias Canete กรรมาธิการยุโรปด้านพลังงานและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และนาย Konrad Mizzi รัฐมนตรีกระทรวงสาธารณสุขและพลังงานของมอลตา

ผู้ที่มีชื่ออยู่ในผลการตรวจสอบครั้งนี้หลายรายได้รับความสนใจจากสื่อมวลชนอย่างมาก โดยในประเทศสมาชิกอียู นายกรัฐมนตรีของสหราชอาณาจักรถูกวิพากษ์วิจารณ์จากสื่อมวลชนอย่างรุนแรง จนนาย Cameron ต้องพยายามลดกระแสกดดันทางการเมืองลงด้วยการเปิดเผยข้อมูลการยื่นเสียภาษีของตนแก่สาธารณชน และรัฐบาลสหราชอาณาจักรเองก็แสดงท่าทีที่จะตรวจสอบว่ามีกรณีที่ต้องสงสัยว่าเป็นการทุจริตหรือหนีภาษีหรือไม่ ซึ่งไม่ต่างไปจากการที่รัฐบาลประเทศสมาชิกอียูอื่นๆ เช่น ฝรั่งเศส เยอรมนี และสเปน ที่ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องของตนตรวจสอบว่ามีการกระทำผิดกฎหมายหรือไม่เช่นกัน

ในขณะเดียวกัน คณะกรรมาธิการยุโรปก็มีปฏิกิริยาตอบรับการเปิดเผยข้อมูลของ ICIJ โดยนาง Margrethe Vestager กรรมาธิการยุโรปด้านการแข่งขันได้แสดงความเห็นหลังการเปิดเผยข้อมูลของ ICIJ ว่า กรณีของ Mossack Fonsecca & Co. ซึ่งชี้ให้เห็นว่ามีผู้อาศัยช่องว่างทางกฎหมายเพื่อหลีกเลี่ยงภาษีเป็นจำนวนมากนั้น น่าจะเป็นเพียงส่วนหนึ่งของปัญหาที่มีความรุนแรงกว่าที่ตนได้เคยคาดไว้ เนื่องจากเป็นไปได้ว่าจะมีบริษัทที่ปรึกษากฎหมายอีกหลายแห่งในหลายประเทศที่ให้บริการในลักษณะเดียวกัน ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของนาย Pierre Moscovici กรรมาธิการยุโรปด้านเศรษฐกิจและการเงิน การเก็บภาษีและศุลกากร ที่กล่าวว่า ปัญหาการใช้บริษัทในต่างประเทศถือครองทรัพย์สินเพื่อหลีกเลี่ยงภาระทางภาษีเป็นการกระทำที่ขาดจริยธรรม และอียูมีหน้าที่ที่จะต้องปราบปรามการทำธุรกรรมในลักษณะดังกล่าว

ทั้งนี้ นาย Moscovici ให้ความเห็นด้วยว่า การเปิดเผยข้อมูลทั้งในกรณีของ “Lux Leaks” และ “Panama Papers” ส่งผลกระทบทางการเมืองที่ชัดเจนและทำให้อียูต้องเร่งรัดกระบวนการออกกฎหมาย โดยชี้ว่า ก่อนหน้ากรณี “Lux Leaks” การพิจารณากฎหมายเกี่ยวกับประเด็นด้านภาษีส่วนใหญ่ใช้เวลาประมาณ 7 ปี ในการเจรจาระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติของอียูและรัฐบาลประเทศสมาชิก เนื่องจากรัฐบาลประเทศสมาชิกยังมีขอบเขตอำนาจหน้าที่ในประเด็นที่เกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีอยู่มาก แต่ปัจจุบันการพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับนโยบายด้านภาษีของอียูใช้เวลาประมาณ 7 เดือนเท่านั้น

ความคืบหน้าของการพิจารณาข้อเสนอ Anti Tax Avoidance Package

หลังจากที่กรณี “Lux Leaks” ทำให้เกิดการถกเถียงประเด็นการหลีกเลี่ยงภาษีของบรรษัทข้ามชาติ และนำไปสู่การสืบสวนการหลีกเลี่ยงภาระทางภาษีของ Fiat และ Starbucks ซึ่งคณะกรรมาธิการยุโรปมีคำสั่งให้รัฐบาลประเทศสมาชิกเรียกร้องค่าเสียหายจากบรรษัทข้ามชาติทั้งสองรายเมื่อเดือนตุลาคม 2558 นอกจากนี้ คณะกรรมาธิการยุโรปยังได้จัดทำข้อเสนอ Anti-Tax Avoidance Package เมื่อเดือนมกราคม 2559 ให้คณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรปและสภายุโรปพิจารณา

ข้อเสนอ Anti Tax Avoidance Package ของคณะกรรมาธิการยุโรปประกอบด้วยร่างข้อบังคับ Revised Administrative Cooperation Directive ร่างข้อบังคับ Anti-Tax Avoidance Directive และแผนยุทธศาสตร์ Communication on an External Strategy for Effective Taxation เป็นองค์ประกอบหลัก ซึ่งคณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรปได้เริ่มพิจารณาข้อเสนอ Anti Tax Avoidance Package ตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ 2559 และวางกรอบเวลาเพื่อพิจารณาข้อเสนอของคณะกรรมาธิการ และให้สามารถบรรลุความตกลงในระดับการเมืองได้ภายในเดือนมิถุนายน 2559

เมื่อเดือนมีนาคม 2559 คณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรปได้พิจารณาให้ความเห็นชอบองค์ประกอบแรกของข้อเสนอ Anti Tax Avoidance Package ของคณะกรรมาธิการยุโรป คือ ร่างข้อบังคับ Revised Administrative Cooperation Directive ซึ่งมีสาระสำคัญให้บรรษัทข้ามชาติที่มีบริษัทในเครือดำเนินธุรกิจในทุกประเทศสมาชิกอียู ต้องจัดทำรายงานแจกแจงข้อมูลผลประกอบการรายประเทศ ในทุกประเทศสมาชิกอียูที่ดำเนินธุรกิจ เพื่อให้รัฐบาลประเทศสมาชิกอียูสามารถแลกเปลี่ยนข้อมูลทางภาษีของบรรษัทข้ามชาติทั้งหมดได้ (ตามที่เว็บไซต์ Thaieurope.net ได้เคยรายงานโดยสามารถติดตามอ่านได้ที่)

ทั้งนี้ คณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรปมีมติที่จะให้ความเห็นชอบต่อร่างข้อบังคับดังกล่าวทันทีที่สภายุโรปให้ความเห็นและรัฐสภาของสหราชอาณาจักรยกเลิกข้อสงวนในการตรวจสอบร่างข้อบังคับดังกล่าว โดยสภายุโรปได้กำหนดการพิจารณาวาระแรกในวันที่ 10 พฤษภาคม 2559

พัฒนาการภายหลังกระแสสังคมในกรณี Panama Papers

การที่กระแสสังคมมีการถกเถียงและวิพากษ์วิจารณ์กรณี Panama Papers อย่างกว้างขวาง เปิดโอกาสให้คณะกรรมาธิการยุโรปเสนอกฎหมายในประเด็นด้านภาษีเพิ่มเติม นอกเหนือจากข้อเสนอ Anti Tax Avoidance ต่างจากช่วงก่อนหน้านี้ที่ภาคเอกชนของยุโรป รัฐบาลของบางประเทศสมาชิก หรือแม้กระทั่งรัฐมนตรีคลังของเยอรมนี แสดงความกังวลเกี่ยวกับการออกมาตรการเพิ่มเติมว่าจะทำให้ศักยภาพในการแข่งขันของภาคธุรกิจของ EU ถูกจำกัดมากเกินไป โดยเมื่อวันที่ 12 เมษายน 2559 คณะกรรมาธิการยุโรปได้เสนอร่างข้อบังคับใหม่ เพื่อแก้ไขข้อบังคับเกี่ยวกับการเผยแพร่เอกสารทางการเงินประจำปีหรือ Directive 2013/34/EU ซึ่งจะมีผลเป็นข้อกำหนดให้บรรษัทข้ามชาติต้องเปิดเผยข้อมูลภาระทางภาษีต่อสาธารณชนในรูปแบบการรายงานรายประเทศ

ร่างข้อบังคับนี้จะมีผลบังคับใช้กับบรรษัทข้ามชาติที่มีสำนักงานใหญ่ สาขา หรือบริษัทในเครือที่มีที่ตั้งอยู่ในอียู และมีรายได้รวมมากกว่า 750 ล้านยูโรต่อปี ตลอดจนบรรษัทข้ามชาติที่เข้าข่ายต้องปฏิบัติตาม จำเป็นต้องเปิดเผยข้อมูลภาษีแบบรายประเทศ โดยระบุลักษณะของธุรกรรมโดยย่อ จำนวนพนักงาน ผลประกอบการรายปีของแต่ละนิติบุคคลในเครือ ผลกำไรหรือขาดทุนก่อนหักภาษี ภาระภาษีในแต่ละประเทศสมาชิกอียูและภาระภาษีนอกอียูของบริษัทในเครือทั้งหมด ตลอดจนรายได้รวมทั้งหมดของบริษัท ทั้งนี้วิธีการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณชนจะเป็นไปตามแนวทางที่แต่ละประเทศสมาชิกกำหนด โดยข้อมูลนี้จะต้องได้รับการเผยแพร่เพื่อให้สาธารณชนเข้าถึงได้เป็นเวลา 5 ปี

บรรษัทข้ามชาติที่เข้าข่ายจะต้องปฏิบัติตามข้อบังคับนี้มีจำนวน 6,000 ราย โดยเป็นบรรษัทข้ามชาติที่มีที่ตั้งสำนักงานใหญ่อยู่ในอียู 2,000 ราย ในขณะที่เหลือเป็นบรรษัทข้ามชาติจากประเทศนอกอียูที่มีสาขาหรือบริษัทในเครือที่ดำเนินธุรกิจในอียู ทั้งนี้ข้อมูลที่บรรษัทข้ามชาติจะต้องเปิดเผยยังรวมไปถึงภาระภาษีของบริษัทนอกอียูด้วย แต่ไม่จำเป็นต้องเป็นการรายงานแบบรายประเทศ

ถึงแม้ว่า ภาคประชาสังคมที่รณรงค์เกี่ยวกับความโปร่งใสในภาครัฐและเอกชน อาทิ Transparency International จะชี้ว่า การกำหนดให้รายได้ของบรรษัทที่เข้าข่ายต้องปฏิบัติตามมาตรการล่าสุดของอียูไว้ที่ 750 ล้านยูโร เป็นจำนวนที่สูงเกินไป และการที่บริษัทไม่ต้องรายงานภาระทางภาษีนอกอียูแบบรายประเทศจะทำให้เกิดข้อจำกัดสำหรับอียูในการจัดทำรายชื่อประเทศนอกอียูที่ไม่ให้ความร่วมมือด้านภาษี

แต่กรณี Panama Papers ก็มีส่วนเร่งรัดพัฒนาการของการเพิ่มความเข้มงวดทางภาษีทั้งในระดับอียูและประเทศสมาชิก เพราะนอกจากร่างข้อบังคับที่คณะกรรมาธิการยุโรปได้เสนอแล้ว เมื่อวันที่ 14 เมษายน 2559 รัฐมนตรีคลังของประเทศสมาชิกอียู 5 ประเทศ ได้แก่ สหราชอาณาจักร เยอรมนี ฝรั่งเศส อิตาลี และสเปน ได้ประกาศร่วมกันว่า รัฐบาลทั้ง 5 ประเทศจะใช้มาตรการแลกเปลี่ยนข้อมูลเกี่ยวกับสิทธิความเป็นเจ้าของบริษัทต่างๆ ในต่างประเทศ เพื่อเพิ่มศักยภาพในการตรวจสอบสิทธิความเป็นเจ้าของบริษัทในประเทศที่มีลักษณะเป็น tax haven เพื่อหลีกเลี่ยงภาระทางภาษี และยังเรียกร้องให้ประเทศกลุ่ม G20 ใช้มาตรการนี้ร่วมกันอีกด้วย

พัฒนาการเหล่านี้ชี้ให้เห็นถึงการดำเนินการอย่างต่อเนื่องของอียูในประเด็นเรื่องนโยบายภาษีซึ่งเมื่อปีที่แล้ว คณะกรรมาธิการยุโรปตั้งเป้าไว้ว่าจะเสนอใช้ Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB) มาเพิ่มขอบเขตอำนาจของคณะกรรมาธิการยุโรปในประเด็นนี้ภายในปี 2559 ด้วย จึงเป็นที่น่าจับตามองว่ากรณี Panama Papers จะมีผลต่อพัฒนาการอย่างไรหลังจากนี้ต่อไป

ท่านผู้อ่านสามารถเข้าไปอ่านรายละเอียดของข้อเสนอ Anti-Tax Avoidance ของคณะกรรมาธิการยุโรปได้ที่เว็บไซต์ รวมไปถึงร่างข้อบังคับล่าสุดที่ และสามารถติดตามความเคลื่อนไหวของสหภาพยุโรปได้ทาง www.thaieurope.net หรือติดตามรับข้อมูลข่าวสารดังกล่าวจาก Facebook “thaieurope.net”