ความโปร่งใส 1.0: ว่าที่ ‘กฎหมายความโปร่งใสฉบับใหม่’

ซึ่งหลายครั้งบานปลายจนเกิดการปะทะกันระหว่างรัฐและประชาชน เช่น โครงการบ่อบำบัดน้ำเสียคลองด่าน โครงการโรงไฟฟ้าท่อก๊าซไทย-มาเลย์ โครงการท่าเทียบเรือปากบารา โครงการโรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่ และ โครงการสร้างเขื่อนแม่วงศ์ เป็นต้น


แม้รัฐบาลจะยืนกรานดำเนินโครงการต่อไป แต่สุดท้ายก็ต้องยกเลิกไปในที่สุด พร้อมกับได้ทิ้งผลกระทบจากการละเมิดสิทธิมนุษยชนและสิ่งแวดล้อม รวมทั้งได้สร้างรอยบาดหมางใจระหว่างรัฐบาลกับประชาชนเอาไว้เป็นต้นทุนของโครงการพัฒนาในอนาคต


สิ่งที่เหมือนกันของโครงการเหล่านี้ คือ การได้รับคำกล่าวหาว่าดำเนินการ “ไม่โปร่งใส” เนื่องจากไม่เปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ โดยเฉพาะต่อคนในพื้นที่ให้ได้รับรู้ ทั้งที่หลายโครงการอาจสร้างผลกระทบต่อวิถีชีวิตและสุขภาพของพวกเขาโดยตรงก็ตาม


แต่ข้อกล่าวหาว่ารัฐบาลทำโครงการไม่โปร่งใสนั้น ผู้เขียนเห็นว่าเป็นสิ่งที่ไม่ควรมีอยู่อีกแล้วนับตั้งแต่ปี พ.ศ.2540 ด้วยเพราะ หนึ่งประเทศไทยมีกฎหมายว่าด้วยเรื่องความโปร่งใสของรัฐอยู่แล้วนั่นคือ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ซึ่งกำหนดให้หน่วยงานรัฐมีหน้าที่เปิดเผยข้อมูลการดำเนินงานของรัฐ โดยประชาชนมีสิทธิเรียกดู


สอง ความเจริญก้าวหน้าด้านเทคโนโลยีและระบบอินเทอร์เน็ตที่ทำให้ระบบจัดเก็บข้อมูลมีต้นทุนถูกและสะดวกกว่าในอดีตมากรวมทั้งสร้างช่องทางสื่อสารระหว่างรัฐบาลกับประชาชนได้มากมาย


สาม กระแสที่รัฐบาลทั่วโลกพยายามพัฒนาตัวเองให้ทันสมัยด้วยการเป็น “รัฐบาลเปิดเผย” หรือ Open Governmentซึ่งเอื้อผลดีต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน


ดังนั้น คำถามก็คือ โครงการต่างๆ ไม่โปร่งใสเพราะรัฐบาลเองจงใจหรือละเลยที่จะไม่เปิดเผยข้อมูลหรือไม่?


คำตอบหนึ่งของเรื่องนี้ดูจะฉายซ้ำกับเรื่องสาธารณะอื่นๆ ในไทย กล่าวคือ กฎหมายมีแล้ว แต่ตกม้าตายที่การบังคับใช้กฎหมาย ความโปร่งใสจึงไปได้ไม่สุดตามเจตนารมณ์


เสียงวิพากษ์วิจารณ์เกิดขึ้นบ่อยครั้งว่า พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ 2540 ถูกบังคับใช้อย่างไม่มีประสิทธิภาพจากสาเหตุสำคัญสองข้อ


ข้อแรก ผู้บังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ คือ สำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (สขร.)ส่วนใหญ่ยังคงเป็นคนจากรัฐบาลและหน่วยงานราชการเองทำให้โอกาสที่ข้อมูลเกี่ยวกับโครงการนั้น เผยแพร่ออกมาก็คงมีน้อย


ข้อสอง กฎหมายดังกล่าวยังไม่ชัดเจนในแง่ของประเภทข้อมูลที่ต้องเปิดเผย โดยเฉพาะข้อมูลของบริษัทเอกชนที่รับจ้างรัฐดำเนินโครงการขนาดใหญ่ ทำให้เกิดข้อโต้แย้งจากบริษัทเอกชน ส่วนหน่วยงานของรัฐยังคงลังเลที่จะเปิดเผย


ล่าสุดกฎหมายว่าด้วยความโปร่งใสกลับมาเป็นที่สนใจอีกครั้ง เมื่อสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ได้ผลักดันร่าง พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ พ.ศ. .... และส่งต่อให้คณะรัฐมนตรีเพื่อดำเนินการเมื่อกรกฎาคมที่ผ่านมา


ร่างกฎหมาย ดังกล่าวเกิดจากการปรับปรุง พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ 2540 ซึ่งในทัศนะของผู้เขียนแล้ว จะช่วยแก้ไขสองจุดหลักๆ ของกฎหมายฉบับเดิม


จุดที่หนึ่ง เปลี่ยนผู้บังคับใช้กฎหมายเป็นสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินซึ่งมี “ระยะห่าง” จากรัฐบาลมากกว่า สขร. ในลักษณะคล้ายกับสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของสหราชอาณาจักร (Information Commissioner’s Office) หรือสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินของนิวซีแลนด์ (Office of the Ombudsman) จึงมั่นใจได้ระดับหนึ่งว่า น่าจะป้องกันการแทรกแซงจากการเมืองได้


นอกจากนี้ จะตั้ง “คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารสาธารณะ” (กขส.) เพื่อกำกับดูแลการใช้กฎหมายโดยประธานผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นประธานกรรมการ เลขาฯ กฤษฏีกาและ สมช. รวมทั้งผู้ทรงคุณวุฒิอีก 12 คน จึงพอมองเห็นความหลากหลายของผู้ที่จะมากำกับดูแลการเปิดเผยข้อมูลมากขึ้นจากเดิมซึ่งดำเนินการโดยคณะกรรมการ สขร.


จุดที่สอง “ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ” จะครอบคลุม “ข้อมูลข่าวสารของราชการ” และข้อมูลของบุคคลหรือเอกชนที่ใช้ทรัพยากรธรรมชาติและสาธารณสมบัติ เช่น สัญญาการให้บริการหรือการใช้ทรัพยากรสาธารณะ รวมถึงสัญญาร่วมงานในโครงการของรัฐหรือสัญญาสัมปทานซึ่งถูกระบุไว้แล้วใน พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ 2540


ใครจะได้ประโยชน์อะไรบ้างจากกฎหมายฉบับใหม่นี้?


อันดับแรก คือ ประชาชนและองค์กรภาคประชาสังคมจะมีสิทธิและช่องทางมากขึ้นในการเข้าถึงข้อมูลจากหน่วยงานรัฐ แทนการเรียกร้องด้วยการประท้วงต่อต้าน ซึ่งกระทบต่อเวลาทำมาหากินและอาจเสี่ยงต่อการบาดเจ็บกรณีต้องปะทะกับเจ้าหน้าที่


สอง คือ รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐ ที่จะได้รับความไว้วางใจมากขึ้นจากประชาชนในการดำเนินโครงการด้วยการเปิดเผยข้อมูลอย่างตรงไปตรงมาตั้งแต่ต้น รวมทั้งได้เสียงตอบรับจากคนในพื้นที่กลับไปปรับปรุงแก้ไขโครงการให้เดินหน้าได้อย่างยั่งยืนและรับผิดชอบมากขึ้น


สาม บริษัทเอกชนที่สนใจลงทุนกับรัฐบาลจะมีความมั่นใจมากขึ้นว่า เมื่อลงทุนด้วยแล้ว โครงการจะดำเนินไปอย่างสะดวกและลดความเสี่ยงจากแรงต้านโดยประชาชน


สุดท้าย คือ สื่อมวลชนและภาควิชาการจะสามารถนำข้อมูลที่เข้าถึงได้ง่ายมากขึ้นไปนำเสนอสู่สาธารณะอย่างถูกต้อง


อย่างไรก็ดี การสร้างความโปร่งใสในโครงการต่างๆ ของรัฐคงไม่ใช่เพียงแค่ “เปิด” เฉยๆ โจทย์ใหญ่ยังมีอีกหลายข้อ เช่น ข้อมูลที่เปิดเผยแล้วแต่ไม่น่าเชื่อถือ หรือเป็นข้อมูลที่ไม่มีการปรับปรุงให้เข้าใจง่าย หากเป็นเช่นนั้น การเปิดเผยข้อมูลก็ไม่เกิดประโยชน์กับใครอีกเช่นกัน


ในบทความต่อไป ผู้เขียนจะกล่าวถึงโมเดลการเปิดเผยข้อมูลที่มีผู้รับรองความน่าเชื่อถือ และช่วย “ย่อย” ข้อมูลให้คนทั่วไปเข้าใจได้ง่ายซึ่งโมเดลที่ว่านี้ใช้กันในหลายประเทศและมีชื่อแปลกๆ ว่า CoSTและ EITI