เสียงประชาชนเพื่อการปฏิรูป (2)

เพื่อลงมติรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว พบว่ามีหลายประเด็นที่คณะกรรมาธิการยกร่างฯ ได้บัญญัติไว้สอดคล้องกับความเห็นและข้อเสนอแนะของประชาชน แต่ก็มีอีกหลายประเด็นที่ไม่ได้ครอบคลุมถึง จึงใคร่ขอกล่าวสิ่งที่เหมือนและสิ่งที่ต่างเพื่อประกอบการพิจารณาดังนี้

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่คณะกรรมาธิการยกร่างฯเสนอเพื่อให้ สปช.พิจารณา ได้กำหนดเรื่องที่เป็นหัวใจของการปฏิรูปอยู่ในสองหมวดสำคัญคือ ในภาค 2 ผู้นำการเมืองที่ดีและสถาบันการเมือง หมวด 2 ว่าด้วย แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ซึ่งกำหนดไว้ในมาตรา 77 ถึงมาตรา 95 และ ในภาค 4 การปฏิรูปและการสร้างความปรองดอง หมวด 2 การปฏิรูปเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ สร้างความเป็นธรรมและความปรองดอง ส่วนที่ 2 การปฏิรูปด้านต่างๆ ซึ่งกำหนดไว้ในมาตรา 264 ถึง 267 หรือกล่าวอย่างสั้นๆ คือ อยู่ในสองเรื่องสำคัญคือ เรื่องแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และเรื่องการปฏิรูปด้านต่างๆ

หากพิจารณารายมาตราตามที่ปรากฏในร่างรัฐธรรมนูญฯ กับประเด็นปฏิรูป 19 ประเด็น (ไม่รวมประเด็นอื่นๆ) ที่ประชาชนมีความเห็นและข้อเสนอแนะ ปรากฏตามที่ได้แสดงไว้ในตอน (1) แล้ว พบว่าแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีความเหมือนและความต่าง ดังนี้

1. มาตรา 81 ได้กล่าวถึงการจัดระบบการบริหารราชการแผ่นดิน และการบริหารงานของรัฐอย่างอื่น ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของประชาชน ในประเด็นปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน ที่ให้ความสำคัญถึงร้อยละ 5.32 สูงเป็นอันดับ 7 จากทั้งหมด

2. มาตรา 82 กล่าวถึงการสร้างความเข้มแข็งของชุมชนในท้องถิ่นในทุกด้าน ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของประชาชนในประเด็นการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น ที่ให้ความสำคัญถึงร้อยละ 7.02 สูงเป็นอันดับ 4 จากทั้งหมด

3. มาตรา 83 กล่าวถึงการส่งเสริมทำนุบำรุงการศึกษาอบรมทุกระดับและทุกรูปแบบ ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของประชาชน ในประเด็นปฏิรูปการศึกษาและการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ ที่ให้ความสำคัญถึงร้อยละ 7.02 เท่ากับประเด็นการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นในข้อ 2 ข้างต้น

4.มาตรา 84 เรื่องคุ้มครองและพัฒนาเด็กและเยาวชน ผู้พิการหรือทุพพลภาพ ผู้ยากไร้ และผู้อยู่ในสภาวะยากลำบาก รวมทั้งผู้สูงอายุ ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของประชาชนในประเด็นปฏิรูปสังคม ชุมชน เด็ก เยาวชน สตรี ผู้สูงอายุ ผู้พิการ และผู้ด้อยโอกาส ที่ให้ความสำคัญถึงร้อยละ 5.91 สูงเป็นอันดับ 6 จากทั้งหมด

5. มาตรา 85 เรื่องส่งเสริมให้ประชาชนได้รับบริการสาธารณสุขที่เหมาะสมทั่วถึง มีคุณภาพ ได้มาตรฐาน ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของประชาชน ในประเด็นปฏิรูปสาธารณสุข ที่ให้ความสำคัญสูงร้อยละ 3.19 สูงเป็นอันดับ 12 จากทั้งหมด

6. มาตรา 86 เรื่องการพัฒนากฎหมายให้ทันสมัยลดความเหลื่อมล้ำ และสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจและสังคม ซึ่ง สอดคล้องกับความเห็นของประชาชน ในประเด็นปฏิรูปกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม ที่ให้ความสำคัญสูงร้อยละ 6.42 หรือสูงเป็นอันดับ 5 ของทั้งหมด

7. มาตรา 88 เรื่องนโยบายการเงินการคลังและงบประมาณภาครัฐ ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของประชาชน ในประเด็นปฏิรูปเศรษฐกิจการเงินการคลัง ที่ให้ความสำคัญสูงร้อยละ 3.07 สูงเป็นอันดับ 13 จากทั้งหมด

8. มาตรา 89 เรื่องส่งเสริมประชาชนวัยทำงานและสูงวัยมีงานทำที่เหมาะสมซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของประชาชนในประเด็นปฏิรูปการแรงงาน ที่ให้ความสำคัญร้อยละ 0.78 สูงเป็นอันดับ 17 จากทั้งหมด

9. มาตรา 91 เรื่องทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของประชาชนในประเด็นปฏิรูปทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ให้ความสำคัญร้อยละ 4.32 สูงเป็นอันดับ 11 จากทั้งหมด

10. มาตรา 92 เรื่องความมั่นคงทางพลังงาน ซึ่ง สอดคล้องกับความเห็นของประชาชนในประเด็นปฏิรูปพลังงาน ที่ให้ความสำคัญร้อยละ 4.95 สูงเป็นอันดับ 8 จากทั้งหมด

11. มาตรา 93 เรื่องวัฒนธรรมและศิลปะ ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของประชาชนในประเด็นปฏิรูปค่านิยมศิลปวัฒนธรรม จริยธรรมและการศาสนา ที่ให้ความสำคัญร้อยละ 7.68 สูงเป็นอันดับ 2 จากทั้งหมด และ

12. มาตรา 94 เรื่องกีฬา ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของประชาชนในประเด็นปฏิรูปการกีฬา ที่ให้ความสำคัญร้อยละ 0.50เป็นอันดับ 18 ของทั้งหมด

สำหรับความต่างระหว่างนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐกับประเด็นปฏิรูปที่ประชาชนเสนอความเห็นมีดังนี้

ประเด็นที่แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐกำหนดไว้ แต่ไม่มีความเห็นและข้อเสนอแนะของประชาชน

1. มาตรา 78 เรื่องการพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ เอกราช อธิปไตย

2.มาตรา 79 เรื่องการคุ้มครองและอุปถัมภ์พระพุทธศาสนาและศาสนาอื่น

3. มาตรา 80 เรื่องส่งเสริมสัมพันธไมตรีและความร่วมมือกับนานาประเทศ และองค์การระหว่างประเทศ

4. มาตรา 87 เรื่องการดำเนินการตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง

5. มาตรา 90 เรื่องการเข้าถึงบริการสาธารณะอย่างเท่าถึงและเท่าเทียมกัน

และสำหรับประเด็นปฏิรูปที่ประชาชนเสนอความเห็นและข้อเสนอแนะ แต่มิได้อยู่ในแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐประกอบด้วย

1. ประเด็นปฏิรูปการเมือง ที่ประชาชนให้ความสำคัญสูงร้อยละ 13.54 หรืออันดับ 1 จากทั้งหมด

2. ประเด็นปฏิรูปการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ ที่ประชาชนให้ความสำคัญสูงร้อยละ 4.79 หรืออันดับ 9 ของทั้งหมด

3. ประเด็นปฏิรูปการเกษตร อุตสาหกรรม การพาณิชย์ การท่องเที่ยวและการบริการ ที่ประชาชนให้ความสำคัญสูงร้อยละ 4.58 และเป็นอันดับ 10 จากทั้งหมด

4. ประเด็นอนาคตประเทศไทย ที่ประชาชนให้ความสำคัญสูงร้อยละ 2.68 และเป็นอันดับ 14 จากทั้งหมด

5. ประเด็นปฏิรูปการสื่อสารมวลชนและเทคโนโลยีสารสนเทศ ที่ประชาชนให้ความสำคัญร้อยละ 1.24 สูงเป็นอันดับ 15 ของทั้งหมด

6. ประเด็นปฏิรูปการคุ้มครองผู้บริโภค ที่ประชาชนให้ความสำคัญสูงร้อยละ 1.01 สูงเป็นอันดับ 16 จากทั้งหมด และ

7. ประเด็นปฏิรูปวิทยาศาสตร์เทคโนโลยี วิจัย นวัตกรรม และทรัพย์สินทางปัญญา ที่ประชาชนให้ความสำคัญร้อยละ 0.30 สูงเป็นอันดับ 19 จากทั้งหมด

อย่างไรก็ตาม ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้กำหนดในเรื่องการปฏิรูปด้านต่างๆ เป็นการเพิ่มเติมไว้ระหว่างมาตรา 264 ถึง 267 ดังนี้

1. มาตรา 264 เรื่องการปฏิรูปกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม การบริหารราชการแผ่นดิน การบริหารท้องถิ่น และการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ ซึ่งประกอบด้วยสาระสำคัญดังนี้

-     การบังคับใช้กฎหมายที่มีประสิทธิภาพ

-     การบริหารราชการแผ่นดินและจัดสรรงบประมาณตามยุทธศาสตร์ชาติ และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

-     การกระจายอำนาจ การจัดสรรรายได้และการปรับบทบาทของราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น

-     การเปิดเผยข้อมูลสาธารณะ ความโปร่งใส ธรรมาภิบาล และการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ

2. มาตรา 265 เรื่องการปฏิรูปการศึกษา สาธารณสุข สังคม ศิลปะ วัฒนธรรม และการคุ้มครองผู้บริโภค

ซึ่งประกอบด้วยสาระสำคัญดังนี้

-     ปฏิรูปโครงสร้างการบริหารการศึกษา ระบบการเรียนรู้ กระจายอำนาจจัดการศึกษา

-     ปฏิรูประบบหลักประกันสุขภาพและการเงินการคลังของกองทุนสุขภาพ

-     ปฏิรูปด้านสังคมและชุมชน ระบบสวัสดิการ ระบบการออม เพื่อการดำรงชีพในยามสูงอายุ ระบบบำนาญ การดูแลอย่างต่อเนื่องกับผู้ด้อยโอกาส ผู้พิการทุพพลภาพ

-     สมัชชาศิลปวัฒนธรรมระดับชาติและระดับท้องถิ่น

-     ปฏิรูปโครงสร้างองค์กรและกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองผู้บริโภค

3. มาตรา 266 เรื่องการปฏิรูปเศรษฐกิจ ซึ่งประกอบด้วยสาระสำคัญดังนี้

-     ปฏิรูปโครงสร้างเศรษฐกิจ เพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

-     ขจัดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ

-     สร้างเสริมวินัยการเงิน การคลัง และการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว ปฏิรูประบบภาษี ขยายฐานภาษี สร้างความมั่นคงในตลาดเงิน ตลาดทุน สหกรณ์

4. มาตรา 267 เรื่องการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม ผังเมือง พลังงาน วิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและนวัตกรรม

ซึ่งประกอบด้วยสาระสำคัญดังนี้

-     ปฏิรูประบบ โครงสร้าง องค์กรและกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมและผังเมือง

-     การบริหารจัดการพลังงานอย่างมีธรรมาภิบาลและยั่งยืน

-     กำหนดยุทธศาสตร์ นโยบาย และแผนเพื่อการปฏิรูประบบวิจัยวิทยาศาสตร์เทคโนโลยี ส่งเสริมพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน

เมื่อพิจารณาจากร่างรัฐธรรมนูญที่คณะกรรมาธิการยกร่างฯ ได้เสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติแล้ว พบว่าจากทั้งหมด 19 ประเด็นปฏิรูป (ไม่รวมประเด็นอื่นๆ) ที่เป็นความเห็นและข้อเสนอแนะของประชาชน มี 12 ประเด็น ที่ได้กำหนดไว้แล้วในแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ส่วนอีก 7 ประเด็น ได้กำหนดไว้ในส่วนการปฏิรูปด้านต่างๆ ซึ่งถือว่าครอบคลุมประเด็นปฏิรูปเกือบทั้งหมดที่ประชาชนทั่วไปและผู้ที่เข้าร่วมเวทีปฏิรูปได้เสนอเป็นความเห็นและข้อเสนอแนะ

เรื่องสำคัญเรื่องหนึ่งที่ขอตั้งข้อสังเกตไว้ก็คือ ประเด็นที่ประชาชนมีความเห็นสมควรปฏิรูปมากสุดคือ ประเด็นปฏิรูปการเมือง ที่สูงเป็นอันดับหนึ่งจากทั้งหมด 19 อันดับ และประชาชนถึงร้อยละ 13.54 ต้องการให้มีการปฏิรูปมากสุด แต่กลับไม่พบว่าในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้มีการเปลี่ยนแปลงระบบการเมืองอันเกี่ยวกับการเลือกตั้งและระบบเลือกตั้ง ที่ยังคงเหมือนเดิม ไม่ว่าการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ยกเว้นในเรื่องสัดส่วนและวิธีการคำนวณการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนระบบสัดส่วนที่แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 และ ปี 2540 ไม่มากนัก) และการเลือกตั้งและสรรหาสมาชิกวุฒิสภา จึงอาจเรียกว่าเป็นเพียงการเปลี่ยนแปลงเล็กน้อยที่ไม่เป็นนัยสำคัญ และไม่ถือเป็นการปฏิรูปแต่อย่างใด ทั้งๆ ที่เป็นเรื่องที่คณะกรรมาธิการยกร่างฯควรให้ความสำคัญสูงสุด เพราะการเลือกตั้งและระบบเลือกตั้งเป็นหัวใจของการปฏิรูปครั้งนี้

การสังเคราะห์/วิเคราะห์ครั้งนี้ ยังไม่ถือว่ามีความสมบูรณ์อย่างที่สุด เพราะยังขาดข้อมูลที่ยังไม่ได้พิมพ์เข้าระบบจำนวนหนึ่งซึ่งคาดว่าจะไม่เกินร้อยละสิบของทั้งหมด แต่เนื่องจากส่วนที่เหลือมีจำนวนไม่มากนักเมื่อเปรียบเทียบกับข้อมูลทั้งหมด จึงเชื่อว่าไม่น่ามีผลต่อการคำนวณในรูปร้อยละตามที่แสดงไว้ ณ ที่นี้ อย่างไรก็ดี ถือเป็นข้อจำกัดอย่างหนึ่งที่ต้องการให้ผู้อ่านได้รับทราบไว้เพื่อประกอบการพิจารณา เมื่อจะนำไปแสดงเหตุผลประกอบในเรื่องต่างๆ ถึงข้อจำกัดเช่นว่านี้

อีกประการหนึ่งที่ต้องการบอกกล่าวให้ผู้อ่านรับทราบก็คือ สิ่งที่บัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังไม่ถือเป็นที่สิ้นสุด นั่นหมายความว่าอาจมีบทบัญญัติหลายมาตราที่จะต้องถูกแก้ไขเปลี่ยนแปลงถ้าสภาปฏิรูปแห่งชาติไม่รับร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ และมีการจัดตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างฯ ขึ้นมาใหม่ หรือการกำหนดรายละเอียดในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ที่จะต้องดำเนินการต่อ ถ้าร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับการเห็นชอบจากที่ประชุมสภาปฏิรูปแห่งชาติ ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องติดตามต่อไปว่า เมื่อมีการบัญญัติในรายละเอียดเช่นว่านั้นแล้ว จะมีความเหมือนหรือต่างจากความเห็นและข้อเสนอแนะของประชาชนทั่วไปและประชาชนที่ร่วมเวทีปฏิรูปกว่าห้าหมื่นความเห็นผ่านเวทีปฏิรูปกว่าแปดร้อยเวทีอย่างไร

(หมายเหตุ บทความนี้เป็นความเห็นทางวิชาการของผู้เขียนเท่านั้น ไม่ถือเป็นความเห็นของอนุกรรมาธิการสังเคราะห์ประเด็นปฏิรูป แต่อย่างใด)

 -------------------

ดร.เฉลิมพล ไวทยางกูร

นักวิชาการอิสระ