กระบวนการวิธีงบประมาณแบบเริ่มต้นจากศูนย์ (1)

ทุกรัฐบาลมักจะดำเนินการโดยใช้วิธีปรับเพิ่มเล็กน้อยจากงบประมาณปีก่อนหน้า ที่เรียกว่า Incremental Budgeting ซึ่งหมายความว่า การใช้จ่ายหรือแผนการใช้จ่ายจะมาจากการปรับเพิ่มเติมงบประมาณปีก่อนหน้าเป็นฐาน แต่ในกรณีที่รัฐไม่สามารถเก็บภาษีได้ตามเป้าหมาย เกิดการขาดแคลนเงินที่จะนำมาใช้ในงบประมาณก็ดี หรือมีโครงการขนาดใหญ่ที่ต้องใช้เงินงบประมาณเพิ่มขึ้นอย่างมากก็ดี ในกรณีเช่นว่านี้ รัฐบาลย่อมมีเหตุผลอันสมควร ที่จะพิจารณาปรับใช้กระบวนการงบประมาณที่เริ่มจากศูนย์ มากกว่าการใช้งบประมาณปีที่ผ่านมาเป็นเกณฑ์ ที่เรียกว่า Zero-based Budgeting

ประเทศไทยก็มีปัญหาไม่ใช่น้อย จากระบบวิธีงบประมาณที่ถูกรวมศูนย์ไว้ที่ส่วนกลางหรือหน่วยงานใหญ่ แล้วจึงจะกระจายงบประมาณไปให้หน่วยงานที่กำกับดูแล อาทิ งบประมาณของกระทรวงศึกษาธิการ งบประมาณของกระทรวงมหาดไทย หรือแม้กระทั่งงบประมาณของสำนักงานประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ซึ่งดูแลงบประมาณกว่าแสนล้านบาทต่อปี ทั้งๆ ที่หน่วยงานระดับล่างที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของหน่วยงานเหล่านี้ อยู่ใกล้ชิดกับประชาชนและรู้ความต้องการของประชาชนมากสุด แต่ไม่สามารถวางแผนและกำหนดงบประมาณของตัวเองได้

ในกรณีของกระทรวงศึกษาธิการ หน่วยงานระดับล่างคือโรงเรียนทั้งหลาย ต้องคอยรับการจัดสรรงบประมาณจากกระทรวง ในกรณีของกระทรวงมหาดไทยก็เช่นกัน งบประมาณขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น ก็ต้องรอรับจากกระทรวงเป็นส่วนใหญ่ และในกรณีของสำนักงานประกันสุขภาพแห่งชาติ โรงพยาบาลทุกแห่งในประเทศ ก็ต้องรอรับงบประมาณที่จัดสรรจากสำนักงานใหญ่ สปสช.

ทั้งๆ ที่หน่วยงานระดับล่างเหล่านี้ทำงานใกล้ชิดกับประชาชนในท้องที่ และทราบความต้องการของประชาชน รวมทั้งสามารถวางแผนการดำเนินงานขององค์กร ที่จะตอบสนองความต้องการของประชาชน ได้ดีกว่าส่วนกลางที่ไม่ได้ใกล้ชิดกับประชาชน กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ มีศักยภาพที่จะเป็นหน่วยงานตัดสินใจ (Decision Unit) ได้อย่างเป็นอิสระด้วยตัวเอง หน่วยงานระดับล่างเหล่านี้ทราบดีว่า จะมีรายรับแต่ละปีอย่างไร และมีค่าใช้จ่ายต่อปีอะไรบ้าง รายจ่ายที่เกินจากรายรับ ก็จะเป็นส่วนที่ต้องเสนอต่อส่วนกลาง เพื่อจัดสรรงบประมาณเพิ่มเติมส่วนที่ขาดไป

วิธีงบประมาณแบบเริ่มต้นจากศูนย์ เป็นการบูรณาการระหว่างการวางแผน และการทำงบประมาณมาเป็นกระบวนการเดียวกัน โดยมีเป้าหมายเพื่อพัฒนา และใช้งบประมาณผ่านการพิจารณาโครงการต่างๆ วิธีงบประมาณแบบเริ่มจากศูนย์ จึงเป็นเครื่องมือสำหรับกระบวนการประเมินโครงการด้วย ช่วยให้สามารถปรับลดงบประมาณลงได้ และจัดการบริหารทรัพยากรใหม่ โดยพิจารณาจากลำดับความสำคัญของโครงการ หรือกิจกรรมจากที่สำคัญน้อยสุด มาสู่ที่สำคัญมากสุด และสุดท้าย การงบประมาณแบบเริ่มจากศูนย์ ใช้การวิเคราะห์สัดส่วนระหว่างต้นทุนกับกำไร (Cost/Benefit Analysis) หรือต้นทุนกับประสิทธิผล (Cost/Effectiveness Analysis) เพื่อการตัดสินใจของหน่วยงาน ทำให้ทุกชุดการตัดสินใจ (Decision Package) เป็นไปตามหลักเกณฑ์เดียวกัน มีความเป็นเหตุเป็นผล สามารถนำไปเปรียบเทียบและจัดลำดับได้

หลักเบื้องต้นสำหรับวิธีงบประมาณแบบเริ่มจากศูนย์ (The basic tenets of ZBB)

ต้องเข้าใจก่อนว่า เรื่องงบประมาณไม่ใช่เรื่องทางบัญชี แต่เป็นเรื่องของความรับผิดชอบ (Accountability) ฉะนั้น จึงไม่ใช่เรื่องที่เฉพาะฝ่ายการเงินหรือผู้บริหารสูงสุดขององค์กร จะต้องรับผิดชอบแต่เพียงฝ่ายเดียวเท่านั้น แต่เป็นเรื่องที่ทุกคนในหน่วยงานต้องร่วมกันตัดสินใจ ด้วยเหตุนี้ กิจกรรมทั้งหลายในอดีตก่อนหน้านั้น จะไม่นำมาพิจารณาในฐานะสิ่งที่เคยทำมาก่อน แต่จะนำมาพิจารณาก็ต่อเมื่อจำเป็น และได้พิจารณาแล้วเห็นว่า เป็นสิ่งที่มีความเหมาะสม กิจกรรมหรือโครงการในอนาคต จะต้องเป็นไปตามเป้าหมายของหน่วยงาน และกลยุทธ์การดำเนินการจะต้องผ่านการทดสอบแล้วว่า เป็นเรื่องจำเป็นและผ่านการวิเคราะห์เชิงต้นทุนกับกำไร (Cost/Benefit) หรือต้นทุนกับประสิทธิผล (Cos/Effectiveness) และต้องไม่ใช่เรื่องค่าใช้จ่าย (Expenditure) ที่เหมาะสมกับผลที่ได้รับ (Output) แต่เป็นเรื่องผลที่ได้รับเหมาะสมกับค่าใช้จ่าย

วิธีงบประมาณแบบเริ่มจากศูนย์ เน้นผู้บริหารจัดการระดับล่าง เป็นผู้ดำเนินการ (ZBB requirement to each manager) ทั้งนี้ การดำเนินการของระดับล่างจะต้องสร้างความชัดเจนในหลายเรื่อง คือ จะต้องกำหนดเป้าหมายของโครงการที่สอดคล้องกับเป้าหมายขององค์กรและเป็นที่ยอมรับ จะต้องกำหนดคำนิยามและเครื่องมือที่เป็นทางเลือกหลายๆ ทางเพื่อให้ถึงความสำเร็จตามเป้าหมาย ต้องคัดเลือกทางเลือกที่มีความเป็นไปได้และมีผลกำไรหรือประสิทธิผลมากสุด ต้องประเมินสัดส่วนระหว่างต้นทุนกับผลกำไร หรือประสิทธิผลของแต่ละขั้นที่เพิ่มขึ้นทีละเล็กละน้อยได้ ต้องอธิบายถึงผลกระทบที่เกิดจากการที่ไม่ได้ดำเนินกิจกรรม และต้องจัดเรียงลำดับกิจกรรมของหน่วยงานให้เป็นไปตามลำดับความสำคัญ

ดังนั้น สูตรการทำงบประมาณแบบเริ่มจากศูนย์อย่างเป็นขั้นตอน (Formulation of ZBB steps) จึงประกอบด้วย การกำหนดหน่วยงานที่จะต้องตัดสินใจเรื่องงบประมาณ ว่ามีหน่วยงานอะไรบ้าง (Decision Units) ต้องเตรียมเรื่องชุดการตัดสินใจ (Decision Packages) ต้องจัดเรียงลำดับชุดการตัดสินใจภายในแต่ละหน่วยงาน ต้องจัดเรียงลำดับชุดตัดสินใจของหน่วยงานต่างๆ ที่หลากหลายแตกต่างกัน ต้องจัดสรรทรัพยากรทั้งหลายที่มี และต้องมีการติดตามตรวจสอบและประเมินผล (Monitor and Evaluate)

ซึ่ง “หน่วยงาน” (Decision Unit) ในที่นี้จะเป็นหน่วยงานที่เป็นต้นทุน (Cost Center) ที่ต้องมีการตัดสินใจในโครงการหรือกิจกรรม หน่วยงานนี้อาจเป็นเรื่องของโครงการเดียวหรือหลายโครงการ แต่เป็นอิสระต่อกัน สามารถกำหนดและประเมินผลได้อย่างมีความหมาย เป็นหน่วยงานที่ไม่ซ้ำซ้อนกัน เป็นลักษณะที่สามารถตอบสนองความต้องการของฝ่ายจัดการ เช่นแต่ละสถานที่ (Sites) หรือแต่ละโครงการ (Programs) และ “ชุดการตัดสินใจ” (Decision package) จะเป็นชุดเอกสารที่กำหนดถึงกิจกรรม การทำหน้าที่หรือการปฏิบัติการภายในหน่วยงาน เพื่อที่จะสามารถประเมินหรือเปรียบเทียบกิจกรรมทั้งหลายได้

--------------

(หมายเหตุ บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียนแต่เพียงผู้เดียว ไม่เกี่ยวกับการเป็นรองประธานอนุกรรมาธิการสังเคราะห์ประเด็นปฏิรูป สภาปฏิรูปแห่งชาติแต่อย่างใด)