การลดกระจายอำนาจกับระบบปกครองท้องถิ่นแบบมณฑลของญี่ปุ่น

ทั้งในท้องถิ่นต่างๆ และในแวดวงวิชาการ การปกครองส่วนท้องถิ่นในญี่ปุ่นกลับเป็นไปในทางยุบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและการรักษาอำนาจของรัฐบาลกลางผ่านการปกครองท้องถิ่นแบบมณฑล

Japan Policy Council (日本創成会議) ได้เปิดเผยข้อมูลว่า ในปี 2040 เมือง ตำบล หมู่บ้าน จำนวน 896 แห่ง หรือ 49.8% จะมีประชากรหญิงในวัยเจริญพันธุ์หรืออายุ 20-39 ปี ลดลงจากปัจจุบันเกินกว่า 50% อันเนื่องมาจากการย้ายถิ่นฐานจากท้องถิ่นเข้าไปอยู่ตามเมืองใหญ่ต่างๆ ในจำนวนนั้น ท้องถิ่นที่มีประชากรต่ำกว่า 10,000 คน และจะต้องยุบเลิกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีจำนวนถึง 523 แห่ง เพื่อไปรวมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในบริเวณใกล้เคียง สถาบันแห่งนี้จึงได้เสนอแนะให้เมืองสำคัญในแต่ละท้องถิ่นเป็นหลักสำหรับโครงสร้างชุมชนที่กระจุกตัวมากขึ้น โดยจะเน้นให้เมืองหลักมีประชากรมากกว่า 200,000 คนขึ้นไป ทั้งนี้ เนื่องจากว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีขนาดเล็กเกินไปจะมีรายได้ไม่เพียงพอที่จะให้บริการแก่ประชาชนโดยทั่วไป

การลดลงของประชากรในท้องถิ่นเป็นปัญหาหนึ่งของการปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งฝ่ายการเมืองในญี่ปุ่นจะต้องให้ความสนใจ เหมือนๆ กับที่มีมาหลายยุคหลายสมัย เนื่องจากคะแนนเสียงต่างจังหวัดถือเป็นฐานเสียงสำคัญของพรรคเสรีประชาธิปไตยญี่ปุ่นซึ่งก็ร่อยหรอลงไปมากในช่วงหลังนี้ นโยบายที่สำคัญของนายกรัฐมนตรีอาเบะที่ไปได้ดีในสายตาสื่อมวลชนมีเรื่องเศรษฐกิจกับความมั่นคงของชาติ แต่เรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นดูจะเป็นจุดบอดของรัฐบาลเลยทีเดียว เนื่องจากจะต้องนำไปสู่การยุบเลิกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งไม่เป็นที่นิยมและดูเหมือนจะไม่มีใครเอาด้วย จนกระทั่งต้องถอนพระราชบัญญัติการผลักดันระบบปกครองส่วนท้องถิ่นแบบมณฑลออกจากการประชุมรัฐสภาในสมัยปัจจุบันเพื่อเอาใจส่วนใหญ่ในพรรคที่ยังไม่เห็นด้วย

ระบบการปกครองท้องถิ่นแบบมณฑลจะทำการยกเลิกการปกครองท้องถิ่นในระดับจังหวัด แล้วเปลี่ยนเป็นการปกครองท้องถิ่นในระดับมณฑลแทน ซึ่งจะมีทั้งหมดประมาณ 10 มณฑลด้วยกัน อำนาจการปกครองและการจัดเก็บรายได้จะถ่ายโอนจากระดับประเทศไปสู่ระดับมณฑลทั้งหมดโดยให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการตัดสินใจกันเอง ศูนย์ผลักดันการปกครองส่วนท้องถิ่นแบบมณฑลของพรรคเสรีประชาธิปไตยได้จัดให้มีการประชุมภาคประชาสังคมเพื่อพิจารณาการจัดแบ่งมณฑลขึ้นมา แต่ด้วยความกังวลต่อกลุ่มที่ยังไม่เห็นด้วยจึงตัดคำว่า “ผลักดันระบบมณฑล” ออกไป แต่ก็ยังไม่ได้รับการยอมรับให้นำเข้าสู่สภา ซ้ำยังเกิดการรณรงค์ต่อต้านอย่างขนานใหญ่จากกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในท้องถิ่นต่างๆ ของพรรค สิ่งที่กลัวกันมากคือการโอนอำนาจปกครองจากประเทศไปสู่ท้องถิ่นจะทำให้ประเทศโดยรวมอ่อนแอลง

อิชิฮารา โนบุโอะ อดีตปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีและอดีตรองเลขานุการคณะรัฐมนตรีในสมัยนายกรัฐมนตรีทาเกะชิตะถิ่งมูรายามา กล่าวว่า “การใช้เขตเลือกตั้งเล็กทำให้เกิดผลกระทบขึ้น” ในระบบเขตเลือกตั้งขนาดกลางที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้มากกว่าเขตละ 1 คน ปัญหาการปกครองท้องถิ่น อาจจะถกเถียงกันบ้าง แต่เมื่อใช้ระบบเขตเลือกตั้งขนาดเล็กแล้วประเด็นการเมืองระดับชาติถกเถียงกันด้านหนึ่ง แต่ประเด็นการปกครองท้องถิ่นพูดกันจนล้นเลย อิชิฮารามองย้อนกลับไปว่า ทานากะ คาขุเอะอิ และ ทาเกะชิตะ โนโบรุ สองอดีตนายกรัฐมนตรีต่างตระหนักอย่างมากจนถึงกับออกนโยบายต่อท้องถิ่นห่างไกลด้วยตนเอง ทานากะ เสนอ “แนวคิดการปฏิรูปหมู่เกาะญี่ปุ่น” ในปี 1972 ด้วยการกระจายกำลังคน กำลังเงิน และกำลังวัตถุ กลับคืนและกระจายสู่ท้องถิ่น ส่วนทาเกะชิตะ เสนอแนวคิด “การสร้างสรรค์บ้านเกิด” ในปี 1987 ด้วยการใช้เงิน 100 ล้านเยนในการพัฒนาท้องถิ่นต่างๆ ให้เจริญรุ่งเรือง (ทำนองนโยบายเงินผันแบบคึกฤทธิ์ในปี 1975 แต่ไม่ทราบจะเลียนแบบหรือเปล่า)

เทราตะ สุเกะชิโร อดีตผู้ว่าราชการจังหวัด อากิตะ รองหัวหน้าพรรคยูอิโนะโต และ สมาชิกวุฒิสภา ได้ชี้ว่า การกระจายอำนาจที่ช้าเกินไปเป็นปัญหาต่อท้องถิ่น เขากล่าวว่า ในสมัยก่อนผู้ว่าราชการจังหวัดอาจจะเป็นปฏิปักษ์กับรัฐบาลกลางที่กุมอำนาจไว้มากเกินไป แต่ทุกวันนี้ไม่มีแล้ว เพราะว่าทุกคนต่างต้องพึ่งพารัฐบาลกลางภายหลังแผ่นดินไหวครั้งใหญ่ในปี 2011 ประชากรส่วนใหญ่ที่อยู่ในเมืองอาจจะมีกำเนิดจากท้องถิ่นต่างๆ แต่ทุกวันนี้ก็สนใจกับท้องถิ่นน้อยลง เพราะว่าได้เปลี่ยนถิ่นไปแล้ว

การกระจายอำนาจนั้นมีวัตถุประสงค์เพื่อดึงเอาความคิดริเริ่มและสร้างสรรค์จากท้องถิ่นให้เป็นประโยชน์แก่แต่ละท้องถิ่นเอง แต่ในเชิงของนักการเมืองแล้ว เทราตะบอกว่า การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเป็นการเปิดศักราชแห่งการปรับเปลี่ยนของฝ่ายค้าน ดังนั้น กุญแจสำคัญในการปฏิรูปจึงอยู่ที่ความสามารถในการถ่ายทอดให้แก่ประชาชนถึงความหมายของการถ่ายโอนอำนาจและรายได้ภาษีจากรัฐบาลกลางโดยที่ไม่ได้เป็นเพียงการสนับสนุนทางการเงินเพียงอย่างเดียวเท่านั้น

อย่างที่กล่าวไว้ข้างต้นแล้วว่า นักการเมืองสำคัญๆ ในอดีตมักจะให้ความสำคัญแก่นโยบายที่มีต่อท้องถิ่นเพื่อสร้างคะแนนนิยมให้แก่พรรคของตนเอง นายกรัฐมนตรีอาเบะเองก็ได้เล็งเห็นถึงความจำเป็นนี้เช่นเดียวกันจากสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นระหว่างรัฐบาลกลางกับท้องถิ่น ซึ่งมีดังต่อไปนี้คือ

รัฐบาลท้องถิ่นมีรายจ่ายมากแต่มีรายได้ภาษีน้อยจึงมีความจำเป็นต้องพึ่งพารัฐบาลกลางตลอดมา การปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีบทบาทมากขึ้นมีความจำเป็นต้องขยับขยายอำนาจของหน่วยงานรัฐบาลกลางที่ควบคุมในระดับจังหวัดออกไปเป็นการควบคุมในขอบเขตพื้นที่ที่กว้างขึ้น แต่ก็ยังไม่ได้รับความเห็นชอบ เงินอุดหนุนที่ให้แก่รัฐบาลท้องถิ่นที่มักจะมีเงื่อนไขกำกับและมักจะถูกกล่าวหาว่า “ใช้จ่ายมือเติบ” จะต้องหมดไป และควรจะเป็นเงินอุดหนุนที่ท้องถิ่นสามารถใช้ได้อย่างมีอิสระมากขึ้นและมีการเลือกตั้งหัวหน้าของเขตปกครองย่อย สุดท้ายพรรคเสรีประชาธิปไตยยังคงคัดค้านการมีส่วนร่วมของชาวต่างชาติในการปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ชาวเกาหลี หรือชาวจีนในญี่ปุ่น เป็นต้น

ที่จริงแล้ว พระราชบัญญัติการผลักดันระบบการปกครองท้องถิ่นแบบมณฑลเป็นเพียงกฎหมายที่กำหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นแง่มุมต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับหลักการพื้นฐานของระบบมณฑล เช่น ขอบเขตของแต่ละมณฑลครอบคลุมแค่ไหน การถ่ายโอนอำนาจจากรัฐบาลกลางจะมีเพียงใด อำนาจการจัดเก็บภาษีจะมีในประเภทใดและเพียงใด ความรับผิดชอบในการบริหารราชการ เช่น การศึกษาหรือสวัสดิการสังคมจะแบ่งที่ตรงไหน การจัดองค์กรต่างๆ ของรัฐบาลกลางจะปรับเปลี่ยนไปอย่างไร แต่ละมณฑลที่เกิดขึ้นจะไม่ให้มีความลักลั่นในทางเศรษฐกิจได้อย่างไร ทรัพย์สินและหนี้สินของรัฐบาลกลางที่มีอยู่จะจัดสรรแบ่งปันไปสู่มณฑลต่างๆ อย่างไร รัฐธรรมนูญที่มีอยู่จะแก้ไขอย่างไร โตเกียวที่เป็นเมืองหลวงอยู่จะมีสถานะอย่างไร แม้ว่าคำถามที่ยกขึ้นมาข้างต้นจะมีไม่กี่เรื่อง แต่ก็พอจะมองเห็นได้ว่าการเปลี่ยนแปลงไปสู่ระบบมณฑลเป็นเรื่องใหญ่และมีรายละเอียดมาก เท่าที่มีการถกเถียงกันในสภา เป้าหมายในอันที่จะดำเนินการจริงตามระบบการปกครองท้องถิ่นแบบมณฑลจะอยู่ที่ประมาณ 10 ปี โดยจะต้องหาข้อสรุปให้แก่คำถามข้างต้นก่อนในเวลาประมาณ 5 ปี

ลำพังการหาข้อสรุปให้กับคำถามต่างๆ ไม่ใช่เรื่องง่ายเนื่องจากการถกเถียงจะเป็นไปอย่างกว้างขวางและรายละเอียดมาก แม้กระทั่งเมื่อได้ข้อสรุปแล้ว ระบบการปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีขนาดใหญ่และรายละเอียดมากขนาดนั้น จะมีปัญหาอะไรเกิดขึ้นบ้างนั้นเป็นเรื่องที่ยากจะคาดเดาได้ ซึ่งไม่น่าจะเป็น approach ที่ดีนัก การเปลี่ยนแปลงแบบค่อยเป็นค่อยไปทีละขั้นตอนน่าจะเป็นวิธีที่จะทราบถึงปัญหาและแก้ไขได้ง่ายกว่า

ในอีกด้านหนึ่ง ข้อสังเกตเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นที่สำคัญและควรให้ความสนใจได้แก่ ปัญหาต้นทุนคงที่ หรือ economies of scale ขั้นต่ำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พื้นที่การปกครองที่เล็กเกินไปหรือประชากรน้อยเกินไปย่อมไม่อาจมีรายได้เพียงพอกับค่าใช้จ่ายในการให้บริการและไม่มีแรงจูงใจเพียงพอแก่การดึงดูดบุคลากรชำนาญพิเศษเฉพาะบางสาขาที่จำเป็นได้ บุคลากรอาจหาได้ครบตามจำนวนและตำแหน่งที่ต้องการ แต่ความรู้ความชำนาญที่จะดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ได้ประสิทธิภาพจริงๆ เป็นอีกเรื่องหนึ่ง สภาพเช่นนี้อาจหาดูตัวอย่างง่ายๆ ได้จากองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีกว่า 5,000 แห่ง จากตำบลทั้งหมดกว่า 7,000 แห่ง ในประเทศไทยที่ใช้จ่ายกันอย่างเละเทะขาดซึ่งความรู้ความชำนาญและประสิทธิภาพโดยสิ้นเชิง

ดังนั้น การควบคุมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กๆ จึงมีความจำเป็น แต่การควบคุมโดยหน่วยงานราชการส่วนกลางอาจไม่มีพื้นฐานที่เป็นส่วนได้ส่วนเสียโดยตรงกับพื้นที่ แม้ว่าความรู้หลายๆ อย่างเกี่ยวกับพื้นที่อาจจะไม่ใช่เรื่องยากที่จะแสวงหาได้ การมีองค์กรบริหารระดับสูงขึ้นไปในพื้นที่และได้รับการเลือกตั้งจากภายในพื้นที่ที่เกี่ยวข้องย่อมเป็นการคานอำนาจและตรวจสอบที่ดีกว่า ในขั้นนี้ไม่มีประเทศไหนที่ทราบว่าองค์กรควบคุมส่วนท้องถิ่นนี้ควรจะอยู่ในระดับจังหวัด หรือหลายจังหวัด หรือหลายๆ จังหวัดที่เป็นมณฑล การทดลองใช้เฉพาะบางพื้นที่ย่อมจะให้คำตอบได้ดีกว่าการประกาศใช้อย่างเต็มรูปแบบทั่วทั้งประเทศอย่างที่ญี่ปุ่นกำลังคิดกันอยู่ในขณะนี้

ผู้ที่เรียกร้ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเพียงด้านเดียวน่าจะทำการคิดทบทวนให้ดีถึงช่องทางที่จะดำเนินการปกครองท้องถิ่นอย่างมีประสิทธิภาพมากกว่าการประกาศใช้เพียงอย่างเดียว