สิทธิมนุษยชนจากSEZ สู่EEC) : การขับเคลื่อน เชิงศก.

แนวทางของการจัดตั้งและการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษ (“SEZ”) และระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออก (“EEC”) นั้นมีความสำคัญอย่างยิ่งยวด และนับได้ว่าเป็นนโยบายที่เป็นแกนกลางของยุทธศาสตร์ในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและการดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศของรัฐบาลไทย เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเหล่านี้ถูกำหนดและพัฒนาภายใต้กรอบกฎหมายและข้อบังคับพิเศษ แม้ว่าการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษอาจจะมีประโยชน์ต่อการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ แต่การจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษหลายแห่งในโลก ก็แสดงให้เห็นแล้วว่าประโยชน์ดังกล่าวต้องแลกมาด้วยสิทธิมนุษยชนและสิ่งแวดล้อม ที่เสื่อมถอยลงหากไม่มีหลักประกันที่เข้มแข็งพอ แม้ว่าการบัญญัติกฎหมาย หรือข้อบังคับพิเศษเพื่อบังคับใช้กับเขตเศรษฐกิจพิเศษอาจจะเป็นโอกาสที่รัฐจะส่งเสริมความโปร่งใสและความรับผิดในกฎหมายพิเศษ แต่ความจริงก็ไม่ได้เป็นเช่นนั้นเสมอไป รายงานฉบับนี้พิจารณาเปรียบเทียบกรอบกฎหมายที่ใช้ในการกำกับดูแล SEZ และ EEC ของไทยกับมาตรฐานทางกฎหมายระหว่างประเทศและแนวปฏิบัติที่ดี อีกทั้งยังนำเสนอข้อเสนอแนะเพื่อส่งเสริมการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในบริบทของการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษต่อไปในอนาคต
การละเมิดสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม สามารถพบเห็นได้ในหลายกรณีในพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษอันเนื่องมาจากการขาดหลักประกันทางกฎหมาย หรือการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่เหมาะสม การละเมิดดังกล่าวเกิดขึ้นทั้งในระหว่างการวางแผน การก่อสร้าง และการดำเนินการของเขตเศรษฐกิจพิเศษ โดยปัญหาที่มักเกิดขึ้นบ่อยครั้งในเขตเศรษฐกิจพิเศษทั้งหลาย คือ ความไม่โปร่งใสและการขาดมาตรการประกันความรับผิด โครงการพัฒนาที่เกิดขึ้นในเขตเศรษฐกิจพิเศษหลายโครงการ มักใช้สอยทรัพยากรธรรมชาติในทางที่ส่งผลกระทบกับสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมของชุมชนท้องถิ่น ขณะเดียวกัน ชุมชนท้องถิ่นที่ได้รับผลกระทบ มักขาดความสามารถในการเรียกร้อง หรือความรู้ความเข้าใจ และความสามารถทางกฎหมาย เป็นผลให้ชุมชนเหล่านั้น มักได้รับการเยียวยาที่ล่าช้า และอาจจะถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน หรือสิทธิทางสิ่งแวดล้อม
กรอบกฎหมายที่ใช้ในการกำกับดูแล SEZ และ EEC ประกอบด้วยคำสั่งของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี และกฎหมายหลายฉบับ ที่ตราขึ้นโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ นำไปสู่ข้อกังวลที่เกิดจากที่มาของกฎหมาย ประกอบข้อกล่าวหาเกี่ยวกับความไม่โปร่งใส และการขาดการปรึกษาหารือกับประชาชนในกระบวนการร่างกฎหมาย ทำให้เกิดคำถามเกี่ยวกับความชอบธรรมของกรอบกฎหมายเหล่านี้ โดยการพิจารณากรอบกฎหมายดังกล่าวประกอบกับกรอบกฎหมายภายในประเทศอื่น ๆ อันได้แก่ กฎหมายเกี่ยวกับที่ดิน สิ่งแวดล้อม แรงงาน และการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนโดยทั่วไป โดยข้อเสนอแนะทั้งหลายตั้งอยู่บนพื้นฐานของกฎหมายระหว่างประเทศ แนวปฏิบัติที่ดี และพันธกรณีของประเทศไทย ในการเคารพสิทธิมนุษยชนในบริบทของการพัฒนาเศรษฐกิจ และการอนุวัตการเพื่อให้กฎหมายภายในประเทศมีความสอดคล้องกับพันธกรณีในทางระหว่างประเทศของประเทศไทย
กรอบกฎหมายที่ใช้ในการกำกับดูแล SEZ และ EEC ในปัจจุบันยังคงมีข้อบกพร่องอยู่ โดยหากกรอบกฎหมายดังกล่าวได้รับการปรับปรุง แก้ไขจะถือเป็นคุณูปการต่อการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนและการแก้ไขเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบต่อไปในอนาคต ทั้งนี้ กรอบกฎหมายที่ใช้ในการกำกับดูแล SEZ และ EEC หลายฉบับไม่ได้ให้ความสำคัญกับสิทธิมนุษยชน และสิ่งแวดล้อมเท่าที่ควร แต่อันที่จริง ปัญหานี้สามารถแก้ไขได้ด้วยกระบวนการปรึกษาหารือกับชุมชนผู้ได้รับผลกระทบที่โปร่งใสมากขึ้น อีกทั้งกฎหมายระหว่างประเทศในเรื่องนี้ก็มีเครื่องมือทางกฎหมายมากมายที่จะเป็นประโยชน์อย่างมากกับผู้ร่างกฎหมาย และผู้กำหนดนโยบายในการจัดการเรื่องนี้ ทั้งนี้ ประเทศไทยควรดำเนินการตามหน้าที่ในการปรับใช้กฎหมายระหว่างประเทศในกระบวนการการกำหนดเขตพื้นที่ การพัฒนา และมาตรการรับผิดภายในพื้นที่ EEC และ SEZ อนึ่ง รัฐบาลไทยได้เคยแสดงเจตจำนงที่จะกระทำการดังกล่าวไว้แล้วในแผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจ และสิทธิมนุษยชน โดยมีความเกี่ยวเนื่อง ในข้อกังวล และประเด็นกฎหมายที่น่าจะเกี่ยวข้อง 4 ประเด็น
การคุ้มครองสิทธิในที่อยู่อาศัยที่เหมาะสมและสิทธิในอาหาร
กฎหมายไทยกำหนดกฎระเบียบสำหรับการเวนคืนที่ดิน ที่เกี่ยวข้องกับเขตเศรษฐกิจพิเศษไว้ต่างจากกรณีทั่วไป ทำให้เกิดการเปลี่ยนมือของที่ดินจากชุมชนท้องถิ่นไปสู่ภาคธุรกิจโดยปราศจากการปรึกษาหารือที่เหมาะสม มีรายงานว่ามีการขับไล่ผู้อยู่อาศัยออกจากที่ดินในหลายกรณี โดยในบางกรณีแทบไม่มีหรือไม่มีการบอกกล่าวล่วงหน้าเลย การกระทำเช่นนี้ก่อให้เกิดผลกระทบต่อครอบครัวและชุมชน ทั้งยังขัดกับมาตรฐานระหว่างประเทศในเรื่องการห้ามการบังคับขับไล่ นอกจากนั้น การจ่ายค่าชดเชยให้แก่ประชาชน หรือชุมชนที่ได้รับผลกระทบ (ไม่ว่าสถานะการครอบครองที่ดินของเขาเหล่านั้นจะเป็นเช่นไร) ก็เป็นไปโดยขาดมาตรฐานและมักขึ้นอยู่กับผลของการเจรจาที่ไม่ได้ตั้งอยู่บนพื้นฐานของความเท่าเทียม ชุมชนที่ได้รับผลกระทบมักประสบความยากลำบากในการหาเลี้ยงชีพโดยไม่ได้รับความช่วยเหลือ และการสนับสนุนจากรัฐอย่างเพียงพอ การฟ้องคดีแพ่ง และอาญาในข้อหาบุกรุกถูกนำมาใช้กับเกษตรกรที่ปฏิเสธที่จะออกจากที่ดินที่ตนเองเคยครอบครอง หรือเคยเช่ามาก่อน
ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม
กฎหมายที่ใช้ในการกำกับดูแล SEZ และ EEC ส่วนใหญ่ มีรากฐานมาจากกฎหมายที่ใช้กำกับดูแลวิสาหกิจที่เป็นอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ ที่มีอยู่ก่อนแล้ว และมิได้มีการกำหมดมาตรการเพื่อปกป้องสิ่งแวดล้อมอย่างเคร่งครัด ปัจจุบันมีการแก้ไข หรือเสนอให้มีการแก้ไขกฎหมาย เช่น พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ และ พ.ร.บ.โรงงาน โดยการแก้ไขดังกล่าว กลับจะลดทอนมาตรฐานการปกป้องสิ่งแวดล้อมให้ตกต่ำลงอีก ยกตัวอย่างเช่น มีการเสนอให้จำกัดอำนาจในการตรวจสอบ และติดตามของเจ้าหน้าที่รัฐ ที่มีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลการปฏิบัติตามกฎหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม แม้ว่าจะมีข้อเรียกร้องให้มีการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม ในความเป็นจริงกลับพบว่า การประเมินดังกล่าวขาดการมีส่วนร่วมของชุมชนอย่างแท้จริง ซึ่งจะต้องมีการปรับปรุงข้อกฎหมายให้สอดคล้องกับบริบทของพื้นที่
ความโปร่งใส และการมีส่วนร่วมของประชาชนในระบบการบริหารจัดการ
คณะกรรมการนโยบาย SEZ และ EEC มีอำนาจดุลยพินิจกว้างขวางในการพิจารณาเรื่องต่าง ๆ รวมถึงการกำหนดเขต SEZ และ EEC การเปลี่ยนแปลงกฎเกณฑ์ กระบวนการ หรือ เงื่อนไขของธุรกิจที่ได้รับอนุญาติให้ดำเนินการในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ อย่างไรก็ดี คณะกรรมการนโยบายทั้งสอ งถูกออกแบบมา โดยมิได้ให้ความสำคัญกับหลักการปรึกษาหารือกับผู้ได้รับผลกระทบหรือการมีส่วนร่วมของคนกลุ่มดังกล่าวในกระบวนการตัดสินใจอย่างเพียงพอ ซึ่งอาจเป็นอุปสรรคขัดขวางทำให้ข้อห่วงกังวล หรือความเดือดร้อนของชุมชน ซึ่งรวมถึงความเดือดร้อนจากการถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงไม่ได้รับการพิจารณาจากผู้มีหน้าที่พัฒนา และกำกับดูแลเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเหล่านี้ และเป็นสาเหตุหนึ่งของความขัดแย้งกับชุมชนท้องถิ่น แม้ว่าเลขาธิการคณะกรรมการนโยบาย SEZ จะถูกกำหนดให้มีพันธกิจในการส่งเสริม และสนับสนุน ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ในการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษ และมีการตั้งคณะทำงานร่วมเฉพาะกิจขึ้น เพื่อคลี่คลายข้อขัดแย้งร่วมกับภาคประชาชน หากแต่อาจจะยังไม่เพียงพอสำหรับการมีส่วนร่วมของชุมชนในพื้นที่อย่างแท้จริง และมีประสิทธิภาพ แต่ข้อกฎหมาย ก็ยังมีช่องว่างให้มีการปรับปรุง แก้ไข ให้สามารถดำเนินการให้มีความสอดคล้องกับบริบทของชุม และการมีส่วนร่วมอย่างต่อเนื่องได้ และให้เกิดความมีประสิทธิภาพ และมีเสรีภาพของการบริหารจัดการ เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดได้
สิทธิแรงงาน และผลกระทบต่อแรงงานข้ามชาติหรือแรงงานเหมาช่วง
ข้อเสนอแนะหลายประการเกี่ยวกับปัญหาการลิดรอนสิทธิที่แรงงานข้ามชาติ แรงงานไป-กลับ/ตามฤดูกาล และแรงงานเหมาช่วงต้องเผชิญ รวมไปถึงการจำกัดเสรีภาพในการจัดตั้งสหภาพแรงงาน และความคุ้ม ครองแรงงานตามกฎหมายไทย ที่มักถูกละเลยโดยนายจ้างในบางครั้ง และปัญหาเกี่ยวกับการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่เข้มแข็ง การที่กฎหมายแรงงานอนุญาติให้มีการจำกัดเสรีภาพในการเดินทาง และจำกัดการเข้าถึงระบบประกันสังคมและสิทธิประโยชน์บางประการ ซึ่งกระทบต่อสิทธิของแรงงานข้ามชาติ โดยแรงงานข้ามชาติ อาจได้รับโทษทางอาญา หากฝ่าฝืนกฎหมายเหล่านี้ อีกทั้งระเบียบขั้นตอนทางราชการในการเข้าถึงสิทธิประโยชน์อาจจะมีความยุ่งยาก และก่อภาระให้กับแรงงานข้ามชาติ นอกจากนี้ แรงงานข้ามชาติยังต้องเผชิญกับการเลือกปฏิบัติตลอดกระบวนการ ทั้งนี้ การที่สิทธิในการก่อตั้งสหภาพแรงงานในประเทศไทย ไม่ได้ครอบคลุมไปถึงแรงงานข้ามชาตินั้น ส่งผลกระทบอย่างมากในบริเวณของ SEZ หลายแห่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง SEZ ที่เน้นการผลิตเพื่อการส่งออกบริเวณชายแดนซึ่งแรงงานเกือบทั้งหมด เป็นแรงงานข้ามชาติ อีกทั้งยังมีกรณีที่แรงงานถูกให้ออกจากงาน เนื่องจากการเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องกับสหภาพแรงงาน ทั้งที่มีกฎหมายห้ามการกระทำนั้น ได้อย่างชัดเจน ซึ่งในอนาคต น่าจะต้องมีการปรับปรุง แก้ไข ให้มีความทัดเทียมต่อไป