จบปัญหา 'ที่ดินสปก.' เมื่อ 'ดุลพินิจกับหลักเกณฑ์' การใช้ไม่ไปด้วยกัน

ร.อ.ธรรมนัส พรหมเผ่า  รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เปิดเผยว่า ตามหลักการจัดที่ดินของสำนักงานปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม( ส.ป.ก.) มีหน้าที่จัดที่ดินตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 3 พ.ศ. 2532   ซึ่งจำแนกการจัดที่ดินตามกฎหมายได้ 3 ประเภท คือ  การจัดที่ดินเพื่อเกษตรกรรมให้แก่เกษตรกร และสถาบันการเกษตร ตามมาตรา 30

การจัดที่ดินให้แก่บุคคลทั่วไป สำหรับกิจการอื่นที่เป็นการสนับสนุนหรือเกี่ยวเนื่องกับการปฏิรูปที่ดิน ตามมาตรา 30 วรรคห้า และ การอนุญาตให้ส่วนราชการหรือเอกชนที่ไม่แสวงหากำไรใช้ที่ดินเพื่อกิจการสาธารณูปโภคและกิจการอื่นเพื่อประโยชน์ในด้านสวัสดิการ การสาธารณูปโภค การศึกษา และการสาธารณสุขของเกษตรกร ระเบียบที่ออกตามมาตรา 19 (3) 6) (12)

โดยในการจัดที่ดินประเภทการจัดที่ดินให้แก่บุคคลทั่วไป และ การอนุญาตให้ส่วนราชการหรือเอกชนที่ไม่แสวงหากำไรใช้ที่ดินเพื่อกิจการสาธารณูปโภค นั้นต้องเป็นไปเพื่อพัฒนาอาชีพและคุณภาพชีวิตของเกษตรกรผู้ได้รับการจัดที่ดินจาก ส.ป.ก. เป็นสำคัญ เช่น เพื่อลดต้นทุนการขนส่งผลผลิต เพื่อเพิ่มมูลค่าผลผลิต เพื่อพัฒนาทรัพยากรดินและน้ำ เพื่อส่งเสริมคุณภาพความเป็นอยู่ของเกษตรกร เป็นต้น

ทั้งนี้การจัดการจัดที่ดินให้แก่บุคคลทั่วไป  ที่ผ่านมา ส.ป.ก. ได้ดำเนินการมาตั้งแต่ที่ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินฯ เมื่อปี พ.ศ.  2532 จนถึงปัจจุบัน โดยเป็นการจัดที่ดินภายใต้ขอบเขตของกฎหมายและกฎ  ตามมาตรา 30 วรรคห้า

 คือกำหนดให้ ส.ป.ก. มีอำนาจจัดที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ให้แก่บุคคลใดเช่า เช่าซื้อ ซื้อ หรือเข้าทำประโยชน์เพื่อใช้สำหรับกิจการอื่นที่เป็นการสนับสนุนหรือเกี่ยวเนื่องกับการปฏิรูปที่ดินตามที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ประกาศกำหนดในราชกิจจานุเบกษาได้  ซึ่งตามประกาศกระทรวงเกษตรฯ ฉบับวันที่ 27 พฤศจิกายน พ.ย. 2533 และฉบับวันที่ 9 พฤษภาคม  2543  รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรฯ ในขณะนั้น ได้กำหนดให้กิจการตามมาตรา 30 วรรคห้า  นั้นแยกเป็น  กิจการอื่นที่เป็นการสนับสนุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ให้หมายถึง กิจการทางวิชาการเกษตร การสาธิต การทดลอง เพื่อประโยชน์ทางการเกษตร  กิจการที่ส่งเสริมหรือประกันราคาพืชผลการเกษตร หรือลดต้นทุนการผลิตทางการเกษตร และ กิจการที่เป็นข้อตกลงร่วมกับ ส.ป.ก. ในการดำเนินการผลิตและการจำหน่ายผลิตผลทางการเกษตร

กิจการที่เป็นการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม และปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตการจำหน่ายและการตลาดให้เกิดผลดียิ่งขึ้น  คือ กิจการที่เป็นการบริการหรือเกี่ยวข้องกับความเป็นอยู่ของเกษตรกรในด้านเศรษฐกิจและสังคมในเขตดำเนินการปฏิรูปที่ดินซึ่งกิจการนั้นต้องอยู่ในพื้นที่ที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (คปก.)  กำหนดให้เป็นพื้นที่เพื่อการนี้โดยเฉพาะ

ทั้งนี้ แนวทางปฏิบัติที่ผ่านมาก่อนออกประกาศ คปก.  เมื่อวันที่  2 เมษายน 2556  ส.ป.ก. ได้ออกประกาศ เรื่อง รายการกิจการอื่นที่เป็นการสนับสนุนหรือเกี่ยวเนื่องกับการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตามประกาศกระทรวงเกษตรฯ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้การพิจารณาอนุญาตให้ใช้ที่ดินเพื่อกิจการตามมาตรา 30  วรรคห้า เกิดผลสัมฤทธิ์ตามเป้าหมายที่กำหนดไว้

ดังนั้น เพื่อให้สอดคล้องกับ ที่ ส.ป.ก.ประกาศไว้ เมื่อปี 2556  และเพื่อให้การอนุญาตให้ใช้ที่ดินเพื่อกิจการอื่น ที่เป็นการสนับสนุนหรือเกี่ยวเนื่องกับการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมมีความชัดเจน เกิดผลสัมฤทธิ์ ทันต่อการเปลี่ยนแปลงในสถานการณ์ปัจจุบัน  คปก. จึงเห็นชอบให้ออกประกาศเพิ่มเติม 2  คือ  ฉบับลงวันที่  28 ตุลาคม 2563 เรื่อง  รายการกิจการอื่นที่เป็นการสนับสนุนหรือเกี่ยวเนื่องกับการปฺฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรรม ตามที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์กำหนดตามมาตรา 30 วรรคห้า แห่งพ.ร.บ. การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 แก้ไขเพิ่มเติมพ.ร.บ. การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรดรรม (ฉบับ 3) พ.ศ. 2532

โดยบัญชีรายละเอียด ประกอบด้วย กิจการทางวิชาการเกษตร การสาธิต การทดลอง  สถานีทดลองวิจัย/พัฒนาพันธุ์พืช/สัตว์/ประมง เพื่อประโยชน์ทางเกษตร  แปลงสาธิต  ศูนย์พัฒนาอาชีพเพาะเลี้ยงสัตว์/พันธุ์พืช/ศูนย์การเรียนรู้  กิการที่ส่งเสริม หรือประกันราคาพืชผลการเกษตร เช่น สถานที่รับซื้อ/รวบรวม/จัดเก็บผลผลิตการเกษตรทั้งพืชและสัตว์ หรือลดต้นทุนการผลิตทางการเกษตร ลานตากผลผลิตทางการเกษตร สถานที่ผลิต /แปรรูป/จำหน่ายผลผลิตทางการเกษตร กิจการที่เป็นข้อตกลงร่วมกับ สำนักงานการปฏิรูปที่ดิน  เช่นที่ทำการของเอกชนต่างๆ ตามโครงการความร่วมมือระหว่าง ส.ป.ก. ในการดำเนินการผลิตและ ภาคเอกชนและเกษตรกร เช่น ปลูกกาแฟ พืช ผัก ไม้ผล การจำหน่ายผลิตผลทางการเกษตร

กิจการที่เป็นการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม และ ศูนย์ผลิต/จำหน่ายเมล็ดพันธุ์พืช ปัจจัยการผลิตตลอดจนการผลิตการจำหน่าย ศูนย์พัฒนาองค์ความรู้อาชีพเกษตรกรรม และการตลาดให้เกิดผลดียิ่งขึ้น  สถานที่ผลิตปุ๋ยอินทรีย์/เคมี สถานที่เคลือบผิวส้ม  สถานที่รับรมควันยางพารา  ที่ทำการสหกรณ์การเกษตรในเขตปฏิรูปที่ดิน  ตลาดกลางจำหน่ายผลผลิตทางการเกษตร/แปรรูปสินค้าเกษตร  ร้านจำหน่ายปุ๋ย/วัสดุและอุปกรณ์การเกษตร  ร้านซ่อมแซมเครื่องจักรกลการเกษตร

 กิจการแปรรูปผลิตผลเกษตรกรม ซึ่งใช้ผลผลิตทางการเกษตรในเขตปฏิรูปที่ดินเป็นหลัก ประกอบด้วย โรงงานน้ำตาล  โรงานผลไม้กระป๋อง-สับปะรด/เงาะ/ลำไยสิ้นจี่ หรือผลไม้อื่น ๆ โรงงานน้ำมันพืช-ปาล์ม/ทานตะวัน  โรงงาน หรือสถานที่สำหรับแปรรูปไม้ ผลไม้ หรือผลิตผลทางการเกษตรอื่น ๆ ในเขตปฏิรูปที่ดินกิจการโรงงานผลิต/กลั่น/ จำหน่ายสุราพื้นบ้าน ชุมชน โรงเลี้ยงสัตว์และโรงฆ่าสัตว์ เป็นต้น

สำหรับประกาศฉบับลงวันที่ 30  ตุลาคม 2563  เรื่อง  การจัดที่ดินชุมชน  ซึ่งหมายถึง การใช้ที่ดินในเขต ส.ป.ก. ที่มีกลุ่มคนอาศัยอยู่เป็นกลุ่มก้อน ทั้งเกษตรกรที่มีที่ดินประกอบเกษตรกรรมในบริเวณนั้น และมีผู้ที่ไม่ได้เป็นเกษตรกร  แต่ได้ตั้งบ้านเรือนอยู่อาศัยแล้ว และมีการประกอบอาชีพอื่น ๆ หรือกิจการ พาณิชย์ต่าง ๆ เช่น ร้านค้า ร้านบริการ รวมทั้งการประกอบกิจการสาธารณูปโภคที่จำเป็น สถานที่ราชการ ตลอดจนมีการดำเนินกิกรรมที่เกี่ยวข้องกับวิถีชีวิตและความเป็นอยู่ของคนในชุมชน และสอดคล้องกับ สภาพแวดล้อมของพื้นที่นั้น

"เขตที่ดินชุมชน" หมายความว่า ชุมชนในพื้นที่ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ คปก.กำหนดให้เป็นพื้นที่สำหรับการจัดที่ดินเพื่อกิจการที่เกี่ยวข้องกับ ความเป็นอยู่ของเกษตรกรในการจัดการที่อยู่อาศัย กิจการสาธารณูปโภค และกิจการอื่นที่เป็นการสนับสนุน หรือเกี่ยวเนื่องกับการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

 “สาเหตุที่ต้องออกประกาศ คปก. ทั้ง 2 ฉบับ เพราะจากประกาศที่มีอยู่เดิม กำหนดประเภทกิจการด้วยถ้อยคำที่เป็นนามธรรม ทำให้เกิดปัญหาในการจัดที่ดินประเภทที่ 2 ที่ต้องใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ในแต่ละท้องที่ทั่วประเทศ หรือ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัด ( คปจ.)ที่แตกต่างกันตลอดมา ทั้งในแง่ของการใช้ดุลพินิจเกี่ยวกับประเภทกิจการ หลักเกณฑ์การกำหนดพื้นที่เพื่อการจัดที่ดินในการกำหนดเขตที่ดินชุมชน  ประกอบกับประกาศ ส.ป.ก. ไม่มีอำนาจกำหนดแนวทาง การปฏิบัติงานของ คปจ. ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาจัดที่ดินในกรณีดังกล่าวโดยตรง”   

 เมื่อ คปก. ได้พิจารณาถึงสภาพปัญหาดังกล่าวแล้ว จึงมีคำสั่งแต่งตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นคณะหนึ่งเพื่อทำการศึกษาวิเคราะห์และทบทวนประเภทกิจการ ตลอดจนแนวทางการปฏิบัติงาน เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ส.ป.ก. ให้อยู่ภายใต้ขอบเขตของกฎหมาย ส.ป.ก. มาตรา 30 วรรคห้า และประกาศกระทรวงเกษตรฯ ทั้ง 2 ฉบับข้างต้น โดยมีวัตถุประสงค์ในการลดปัญหาการใช้ดุลพินิจที่กว้างเกินกว่าอำนาจตามที่กฎหมายกำหนดหรือการใช้ดุลพินิจที่แคบจนกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน และเพื่อให้ประชาชนมีสิทธิตรวจสอบแนวทางการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ได้ ซึ่งคณะอนุกรรมการได้นำผลการศึกษาดังกล่าวเสนอต่อ คปก. จนกระทั่งนำมาสู่การออกประกาศ คปก. ทั้ง  2ฉบับสำหรับใช้เป็นแนวทางในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่

ทั้งนี้ ประกาศ คปก. ทั้ง 2 ฉบับไม่มีผลเป็นการขยายขอบเขตหรือลดสิทธิเสรีภาพของประชาชนให้กว้างหรือแคบไปกว่าหลักเกณฑ์ตามที่กฎหมายกำหนดไว้แต่อย่างใด

สำหรับหลักเกณฑ์ในการพิจารณาจัดที่ดินตามประกาศ คปก. นั้น แม้ คปก. จะได้ออกประกาศกำหนดรายการกิจการให้สอดคล้องกับประกาศกระทรวงเกษตรฯ แล้วก็ตาม แต่ในการจัดที่ดินให้แก่กิจการตามประกาศ คปก. ในแต่ละท้องที่ยังคงต้องพิจารณาด้วยว่า กิจการนั้นจะต้องเป็นกิจการที่มีลักษณะสนับสนุนหรือเกี่ยวเนื่องกับวัตถุประสงค์ของการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมซึ่งเกษตรกรในเขตปฏิรูปที่ดินดังกล่าวได้รับประโยชน์จากกิจการนั้นโดยตรง

 กล่าวคือ คปจ. ซึ่งมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานจะเป็นผู้พิจารณาประเภทกิจการนั้น ๆ ประกอบกับบริบทของเกษตรกรในเขตปฏิรูปที่ดินแต่ละท้องที่ โดยแม้ว่ากิจการที่ยื่นคำขอจะเป็นกิจการตามรายการที่ประกาศ คปก. กำหนด แต่หากเกษตรกรในท้องที่นั้นไม่ได้รับประโยชน์จากกิจการนั้นโดยตรง กิจการดังกล่าวย่อมไม่เข้าลักษณะกิจการที่จะได้รับอนุญาตจาก ส.ป.ก. ได้ เช่น

 กิจการโรงงานน้ำตาล โรงงานผลไม้กระป๋องฯ ที่จะมีสิทธิได้รับการจัดที่ดินนั้นจะต้องเป็นกิจการแปรรูปผลิตผลเกษตรกรรมที่มีลักษณะ “ใช้ผลผลิตทางการเกษตรในเขตปฏิรูปที่ดินเป็นหลัก” และ “เกษตรกรในเขตปฏิรูปที่ดินดังกล่าวได้รับประโยชน์จากกิจการนั้นโดยตรง”

 กิจการเกี่ยวกับที่อยู่อาศัย ที่จะมีสิทธิได้รับการจัดที่ดินนั้นจะต้องเป็นที่อยู่อาศัยของบุคคลที่ให้บริการหรือเกี่ยวข้องกับความเป็นอยู่ของเกษตรกรในด้านเศรษฐกิจและสังคมในเขตดำเนินการปฏิรูปที่ดินโดยตรง ได้แก่ ที่อยู่อาศัยของบุคคลผู้ได้รับการจัดที่ดินตามกฎหมาย ส.ป.ก. และที่อยู่อาศัยของบุคคลซึ่งเป็นผู้รับจ้างประกอบเกษตรกรรมหรือเป็นผู้รับจ้างหรือปฏิบัติงานในกิจการของบุคคลผู้ได้รับอนุญาตดังกล่าว

“การแก้ระเบียบการใช้ประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก.ยืนยันไม่เอื้อนายทุน การเข้ามากำกับดูแล ส.ป.ก. จะน้อมนำพระราโชบาย ร.9 ที่ให้ไว้ตั้งแต่ปี 2518 มาใช้ เพื่อประโยชน์แก่เกษตรกร เพื่อให้เกษตรกรหลุดพ้นจากความยากจน  ไม่มีไปเอื้อนายทุน มีแต่จะทำในสิ่งที่ปกปิดและกระทำผิดกฎหมาย ส.ป.ก.แก้ให้มันถูกต้องให้ตรงกับพระราชบายของพระองค์ผู้ก่อตั้ง คือ ร.9 ทั้ง 9 ข้อ โดยจะแก้ทั้งต้นน้ำ กลางน้ำ และปลายน้ำ ต้องทำให้ครบ”