ถอดบทเรียนไฟป่าภาคเหนือ I Green Pulse

โดยที่ประชุมเชิงปฏิบัติการเพื่อสรุปผลและถอดบทเรียน (After Action Review : AAR) การป้องกันและแก้ไขปัญหาหมอกควันภาคเหนือ ปี 2563 ณ องค์การบริหารส่วนจังหวัดเชียงใหม่เมื่อกว่าอาทิตย์ที่ผ่านมา ได้นำข้อสรุปจาก 3 กลุ่มย่อยที่มีทั้งเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องและตัวแทนภาคประชาสังคม มาจัดทำร่างแผนงานการป้องกันและแก้ปัญหาหมอกควันภาคเหนืออย่างยั่งยืน

ซึ่งในระดับนโยบาย ได้มีการระบุถึงการจัดตั้งคณะกรรมการบริหารจัดการสถานการณ์ไฟป่าและหมอกควันตั้งแต่ระดับชาติลงมาจนถึงระดับอำเภอ และที่สำคัญคือ การจัดองค์กรในระดับท้องถิ่นเพื่อให้มีหน้าที่รับผิดชอบสถานการณ์ในพื้นที่โดยตรง และทำงานร่วมกับหน่วยงานส่วนกลางที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรมป่าไม้

“ในความคาดหวังของระดับนโยบาย ก็มองไปที่ท้องถิ่นนั่นแหละ เพราะหน่วยงานส่วนกลางก็มีข้อจำกัดที่พอรู้กันอยู่
“ถ้าเป็นไปอย่างที่กำลังผลักดันกัน จะเกิดการเปลี่ยนแปลงมาก ความสำคัญจะไปอยู่ที่การให้ท้องถิ่นจัดการเป็นหลัก เพราะเค้าใกล้ชิดกับทรัพยากรมากที่สุด ถ้าใช้ประโยชน์จากป่าแล้วรักษามันด้วย จะเป็นอะไรที่ดีมาก” ผู้อำนวยการส่วนควบคุมไฟป่า กรมป่าไม้ ดุลย์ฤทธิ์ ฤทัยวรุณรัตน์กล่าว ในระหว่างจัดทำร่างระเบียบร่วมกับกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย เพื่อปลดล๊อคให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการดูแลจัดการไฟป่าในอนาคต

การดูแลจัดการไฟป่า

ที่ผ่านมา การดูแลจัดการไฟป่าและหมอกควัน ไม่ค่อยได้รับความสนใจจากประชาชนมากนัก แต่การเผยแพร่ข่าวสารที่กว้างขวางขึ้น พร้อมๆกับเครื่องมือวัดค่าต่างๆ ที่ช่วยทำให้ภาพปัญหาปรากฏชัดเจนขึ้นในที่สาธารณะ ไม่ว่าจะเป็นจุดความร้อน หรือฝุ่นควันขนาดเล็ก PM 2.5 ทำให้ปัญหาเรื่องไฟป่าและหมอกควัน โดยเฉพาะทางภาคเหนือกลับมาเป็นที่สนใจของประชาชนมากในช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมา เกิดเป็นแรงกดดันในระดับนโยบายที่ต้องหาทางจัดการแก้ไขให้ลุล่วง

แหล่งกำเนิดไฟและฝุ่นควัน ในความเป็นจริงแล้ว เกิดขึ้นทั้งในพื้นที่โล่งและพื้นที่เกษตรนอกเขตป่า และพื้นที่ป่าและพื้นที่เกษตรในป่า ที่ต้องการการจัดการที่ต่างกันตามบริบทของพื้นที่

ที่ผ่านมา การจัดการปัญหานอกพื้นที่ป่าจะขึ้นอยู่กับทางจังหวัด โดยมีการกำหนดระยะเวลาห้ามเผาเป็นมาตรการหลัก แต่ในพื้นที่ป่า จะมีสองหน่วยงานหลักคือกรมป่าไม้ ดูแลปัญหาในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ และกรมอุทยานแห่งชาติฯ ดูแลปัญหาในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ (อุทยานแห่งชาติ, เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า และเขตห้ามล่าฯ)

ผอ.ดุลย์ฤทธิ์ อธิบายว่า ในอดีต กรมป่าไม้ดูแลพื้นที่ป่าและภาระกิจที่เกี่ยวข้องทั้งหมด แต่นับตั้งแต่มีกฏหมายว่าด้วยการกระจายอำนาจในช่วงปี 2542 การดูแลจัดการไฟป่าในพื้นที่ป่าสงวนได้เริ่มมีการถ่ายโอนภาระกิจไปยัง อปท.

ในช่วงปี 2545 มีการแยกกรมอุทยานฯ ออกจากกรมป่าไม้ งานจัดการไฟป่าดังกล่าวถูกถ่ายโอนไปยังกรมอุทยานฯ ด้วย ซึ่งทางกรมได้ดูแลเฉพาะปัญหาในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ตามภาระกิจกรม และได้ดำเนินการถ่ายโอนภาระกิจไฟป่าในพื้นที่ป่าสงวนไปยัง อปท. ทั่วประเทศได้พันกว่าแห่ง จาก อปท. ที่มีพื้นที่ป่าอยู่ในพื้นที่กว่า 2,900 แห่ง

จนกระทั่งปี 2551 ทางกรมอุทยานฯ ได้โอนภาระกิจในป่าสงวนกลับคืนมายังกรมป่าไม้อีกครั้งเพราะไม่ได้มีหน้าที่ดูแลป่าสงวน ทำให้งานกลับคืนมาสู่กรมป่าไม้ พร้อมกับการถ่านโอนภาระกิจให้ อปท. ที่ยังไม่เสร็จสิ้น

“จากการถ่านโอนภาระกิจให้กรมอุทยานฯในสมัยนั้น ทางกรมป่าไม้แทบไม่มีทรัพยากรในการจัดการปัญหาเหลืออยู่เพราะต้องโอนถ่ายตามภาระกิจงาน (หมายรวมถึง สถานีควบคมไฟป่ากว่า 300 แห่งและเจ้าหน้าที่ดับไฟป่า เฉลี่ย สถานีละ 50-60 นาย และงบประมาณหลัก) ที่เรามีอยู่คือ ศูนย์ส่งเสริมการควบคุมไฟป่าประมาณ 9 ศูนย์ (และชุดเหยี่ยวไฟที่ตั้งขึ้นใหม่เพื่อจัดการไฟป่าที่รุนแรงในปี 2557)” ผอ.ดุลย์ฤทธิ์กล่าว

แม้จะมีการถ่ายโอนภาระกิจนานกว่าสิบปี แต่สถานการณ์ไฟป่าในปีนี้ ทำให้ประเด็นประสิทธิภาพการจัดการไฟป่าโดยองค์กรท้องถิ่นถูกหยิบยกขึ้นมาพูดคุยอย่างจริงจัง โดยที่ประชุมพบว่า อปท.ที่ดูแลรับผิดชอบในเรื่องดังกล่าวจำนวนมากยังขาดขีดความสามารถในการจัดการปัญหาในด้านต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นบุคคลากร ทรัพยากร องค์ความรู้เฉพาะ และที่สำคัญคืองบประมาณ และข้อระเบียบกฏหมายรองรับการทำงาน

การจัดตั้งองค์กรและแนวทางการทำงานในระดับท้องถิ่น และการเสริมขีดความสามารถในการจัดการปัญหาที่ต้องการความรู้เฉพาะด้านไฟป่า จึงถูกบรรจุเป็นหนึ่งในข้อเสนอสำคัญของการถอดบทเรียนในปีนี้ รวมทั้งการทำงานร่วมกับชุมชนในพื้นที่ เพราะ หากไม่ได้รับความร่วมมือกับชุมชน งานก็อาจไม่สำเร็จ ผอ. ดุลย์ฤทธิ์กล่าว

“พอเกิดไฟป่า ความคาดหวังของสังคมก็มักจะมุ่งมาที่กรมป่าไม้ ที่ผ่านมา เราก็ดูแลจัดการปัญหาในลักษณะรายกรณี (ตามระดับความรุนแรงและสรรพกำลัง)” ผอ.ดุลย์ฤทธิ์กล่าว

โครงสร้างและหน้าที่ความรับผิดชอบที่กำลังจะเกิดขึ้นในระดับพื้นที่ เป็นสิ่งที่กรมป่าไม้คาดหวังให้สำเร็จเช่นกัน เพราะนั่นหมายถึงการปรับบทบาทไปเป็นหน่วยงานสนับสนุนหรือพี่เลี้ยง และมุ่งไปจัดการที่ต้นเหตุ ซึ่งหมายถึงการใช้ประโยชน์ที่ดินและการใช้ไฟในป่า ซึ่งเป็นแง่มุมทางสังคมที่ซับซ้อน และต้องการแนวทางการแก้ปัญหาระยะยาวและยั่งยืน

ในระยะยาว ผอ.ดุลย์ฤทธิ์ กล่าวว่า การใช้ชีวิตและการประโยชน์ที่ดินในป่าที่เป็นส่วนหนึ่งที่ให้เกิดปัญหาไฟป่าในพื้นที่ป่าอาจต้องมีการปรับเปลี่ยน ซึ่งหน่วยงานภาครัฐเพียงลำพังอาจไม่เพียงพอ หากยังต้องการการสนับสนุนจากภาคเอกชน และประชาชน โดยเฉพาะแนวคิดเรื่องการพร้อมจ่าย “ค่าบริการทางนิเวศ” หากชุมชนช่วยรักษาระบบนิเวศให้ส่วนร่วม ก็น่าจะได้รับการสนับสนุนค่าตอบแทน ไม่ว่าจะเป็นในรูปแบบของกองทุน หรือภาษี เป็นต้น

“มีหลายเรื่องที่ต้องทำ แต่สุดท้ายปลายทางจะอยู่ที่ชุมชนจะอยู่อย่างยั่งยืนกับป่าได้จริงหรือไม่” ผอ.ดุลย์ฤทธิ์กล่าว

อธิบดีกรมป่าไม้ อรรถพล เจริญชันษา กล่าวว่า แนวทางที่กำลังเกิดขึ้น น่าจะเป็นแนวทางที่ถูกต้องในการยกระดับการแก้ไขปัญหาไฟป่าและหมอกควันในภาคเหนือซึ่งนอกจากจะมีโครงสร้างในระดับนโยบายและสั่งการผ่านระบบ single command ซึ่งเอื้อต่อการรับมือภัยพิบัติ, ยังมีองค์กรควบคุมดูแลปัญหาในพื้นที่ ซึ่งประเด็นสำคัญและต้องทบทวนกันคือ ทำอย่างไรที่จะทำให้ท้องถิ่นแข็งแรงพอที่จะช่วยดูแลปัญหาได้

“เราอยากเห็นเค้าเข้มแข็งเหมือนหน่วยเหยี่ยวไฟ ถ้าเป็นไปได้ ทำให้มีในทุกพื้นที่ก็จะดี เพราะไม่มีหน่วยงานไหนที่อยู่ติดพื้นที่และใกล้ชิดชาวบ้านกว่านี้อีกแล้ว แต่ ณ เวลานี้ จะทำยังไงให้เกิดความเข้าใจและให้ความสำคัญกับประเด็นปัญหาสิ่งแวดล้อมควบคู่ไปกับการพัฒนาในพื้นที่ แล้วมาช่วยกันดูแลเรื่องสิ่งแวดล้อมด้วยกัน” นายอรรถพลกล่าว

เจตจำนงค์ทางการเมืองเรื่องไฟป่า

ทางด้านสภาลมหายใจเชียงใหม่ ได้มีการประชุมหารือภายหลังร่วมถอดบทเรียนกับรัฐ โดยที่ประชุมเห็นว่า แนวโน้มของมาตรการแก้ปัญหาปีหน้าจะเปลี่ยนแปลงไปพอสมควรโดยเฉพาะด้านอำนาจอำนวยการ ที่จะมีนายกรัฐมนตรีหรือรองนายกฯ เป็นประธาน ในลักษณะเดียวกับการแก้ปัญหาโรคระบาดโควิด-19

อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติการระดับพื้นที่ อาจจะเกิดปัญหาได้หากไม่มีการประสานแผน เนื่องจากการเกิดฝุ่นควันและไฟมีหลากหลายสาเหตุ ทำให้รายละเอียด ข้อจำกัด และเงื่อนไขของแต่ละพื้นที่ต่างกันไป ซึ่งจะทำให้ปัญหาหมอกควันแตกต่างจากโรคระบาดในมิตินี้

ทางสภาฯ วิเคราะห์ว่า แนวโน้มของการถ่ายโอนภารกิจให้กับ อปท. ตามที่เสนอในการประชุมถอดบทเรียนอาจจะไม่รวดเร็วเท่าที่คิด ซึ่งจะทำให้การแก้ปัญหาของปี 2564 มีทั้งแบบใหม่และเก่าผสมผสานกัน

สภาฯ มองว่า ข้อต่อสำคัญของแนวทางระดมศักยภาพของชุมชนและท้องถิ่นมาร่วมด้วยช่วยจัดการไฟก็คือ ชาวบ้านในระดับชุมชนที่ลุกขึ้นมาอยากมีส่วนในการจัดการไฟ เพื่อประสานเสริมกับ อปท. ที่จะมาเป็นหน่วยงานกลางระดับตำบล

สภาฯ จึงกำหนดเป้าหมายว่า จะพยายามประสานไปยังชุมชนและเครือข่ายที่มีศักยภาพด้านการจัดการไฟ เพื่อจัดตั้ง “เครือข่ายชุมชนจัดการไฟ” ที่จังหวัดเชียงใหม่ขึ้นมาก่อนภายในเดือนสิงหาคมนี้ เพื่อให้ทันการกับการฝึกอบรมและการเตรียมความพร้อมด้านต่างๆ

ที่ประชุมสภาฯ ยังมองว่า มาตรการของรัฐในแง่ของการเพิ่มประสิทธิภาพดับไฟยังไม่เพียงพอ ต้องทำควบคู่ไปกับการขจัดความขัดแย้งและเห็นต่างในประเด็นต่างๆ ของสังคมพร้อมกัน เพราะปัญหาฝุ่นควันและไฟมีสาเหตุที่หลากหลาย ทั้งเป็นผลประโยชน์ของกลุ่มคนต่างๆ รวมถึงทฤษฎีและวิธีการปฏิบัติ อาทิเช่น จะต้องมีคณะกรรมการระดับชาติระดมผู้เชี่ยวชาญด้านวนศาสตร์ นิเวศวิทยา ป่าไม้ ฯลฯ เพื่อให้ได้บทสรุปว่า การจัดการไฟในนิเวศป่าผลัดใบภาคเหนือ โดยเฉพาะป่าเต็งรัง ควรจะให้มีการใช้ไฟจัดการเชื้อเพลิงหรือไม่ ขนาดไหน ระดับไหน หรือ ไม่ต้องใช้ไฟธรรมชาติสามารถจัดการตัวเองได้

โดยประเด็นด้านวิชาการที่สภาฯ จะเสนอต่อรัฐบาล คือให้มีคณะกรรมการศึกษาประเด็นปัญหาโดยเร็ว ประกอบด้วย ข้อถกเถียงเรื่องการใช้ไฟในการจัดการป่าภาคเหนือ, โมเดลภูมิศาสตร์และระบบนิเวศสภาพอากาศในช่วงฤดูแล้ง ซึ่งมีผลต่อมลพิษฝุ่นควัน, ตารางสาเหตุของไฟและฝุ่นควันของแอ่งเชียงใหม่-ลำพูน เพื่อให้สามารถจำแนกที่มาของปัญหาให้ละเอียดขึ้น และการหาตัวเลขที่แท้จริงของไร่หมุนเวียนในแต่ละฤดูกาล โดยคำนวณการใช้ไฟ ชีวมวล ของไร่หมุนเวียนเทียบกับสัดส่วนการใช้ไฟของการเกษตรทั้งหมด

โดยสภาฯ จะประสานกับภาครัฐขอให้ตั้งคณะกรรมการศึกษาขึ้นมาโดยเร็วที่สุดเพื่อให้ทันฤดูกาลหน้า

ที่ประชุมฯ ยังเห็นว่า รัฐบาลยังไม่ได้ให้ความชัดเจนถึงเจตจำนงค์ทางการเมือง (political will) ที่จะแก้ปัญหามลพิษฝุ่นควันให้ถึงที่สุดในระดับเดียวกับปัญหาโรคระบาดที่กำลังปฏิบัติอย่างเข้มข้น

ในปีนี้ ทางสภาฯจะร่วมกับเครือข่ายต่างๆ ทวงถามและผลักดันกฎหมายอากาศสะอาด ซึ่งก็คือหลักประกันในแง่ของเจตจำนงของรัฐ รวมถึงความเอาจริงเอาจังกับรัฐบาลให้ติดตามอำนวยการให้การแก้ปัญหาระหว่างปีเป็นไปด้วยดี

ทั้งนี้ สังคมจะเหลือเวลาในการเตรียมการและจัดการเรื่องราวต่างๆ อีกประมาณ 8 เดือน ก่อนฤดูมลพิษฝุ่นควันไฟรอบใหม่จะกลับมาอีกครั้ง สภาฯ ระบุ