ความเสี่ยงภาระการคลัง กับ 'ประกันรายได้เกษตรกร'

นโยบายสำคัญของรัฐบาลชุดปัจจุบันที่บริหารประเทศมาประมาณ 5 เดือน คือการดำเนินการคือนโยบายประกันรายได้เกษตรกรผู้ปลูกพืชเศรษฐกิจ 5 ชนิด ได้แก่ ข้าว ปาล์ม น้ำมัน ยางพารา มันสำปะหลัง และข้าวโพดเลี้ยงสัตว์

โดยที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) ได้ทยอยอนุมัติวงเงินรวมกว่า 6.97 หมื่นล้านบาท ซึ่งเป็นที่น่าจับตา วงเงินในส่วนนี้จะกลายเป็นภาระผูกพันกับรัฐบาลในระยะต่อไป

หากมีการทำนโยบายต่อเนื่องไปหลายปีงบประมาณ ก็จะส่งผลต่อเพดานหนี้ของวงเงินนอกงบประมาณจนกระทบนโยบายอื่นๆ ของรัฐบาล และยังส่งผลเสียต่อการปรับโครงสร้างภาคเกษตรของประเทศให้มีความเข้มแข็งมากขึ้น

โดยรัฐบาลมอบหมายให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) สำรองจ่ายให้กับเกษตรกรก่อนในปีงบประมาณ 2563 จากนั้นรัฐบาลจะทยอยตั้งงบประมาณ จ่ายคืนให้กับ ธ.ก.ส.พร้อมดอกเบี้ยและค่าดำเนินตั้งแต่ปีงบประมาณ 2564 เป็นระยะเวลา 4-5 ปีงบประมาณตามแต่มติ ครม.เห็นชอบ ซึ่งมีค่าดอกเบี้ยและค่าบริหารจัดการโครงการที่รัฐบาลจะจ่ายให้กับ ธ.ก.ส.ในการดำเนินการเป็นวงเงิน 1,7248.46 ล้านบาท

สำหรับรายละเอียดของโครงการประกันรายได้เกษตรกรในสินค้าเกษตรแต่ละชนิด ประกอบไปด้วย 1.โครงการประกันรายได้เกษตรกร ผู้ปลูกข้าวปีการผลิต 2562/63 (รอบที่ 1) กรอบวงเงิน 21,495.74 ล้านบาท

2.โครงการประกันรายได้เกษตรกร ชาวสวนปาล์มน้ำมัน ปีการผลิต 2562/63 ที่ประชุม ครม.มีมติวันที่ 27 ส.ค.2562 อนุมัติกรอบวงเงิน 13,378.99 ล้านบาท

3.โครงการประกันรายได้เกษตรกร ชาวสวนยาง ระยะที่ 1 (ต.ค.2562-มี.ค.2563) วงเงินรวม 24,2786.63 ล้านบาท

4.โครงการประกันรายได้เกษตรกร ผู้ปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ปีการผลิต 2562/63 วงเงิน 923.33 ล้านบาท

5.โครงการประกันรายได้เกษตรกร ผู้ปลูกมันสำปะหลัง ปี 2562 วงเงิน 9.67 พันล้านบาท

เดชาภิวัฒน์ ณ สงขลา ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ กล่าวว่า มาตรการประกันรายได้ถือเป็นนโยบายกึ่งกลางคลัง ซึ่งจะดำเนินการต่อหรือไม่ อยู่ที่ฝ่ายนโยบายจะเป็นผู้ตัดสินใจเพราะใช้วงเงินงบประมาณค่อนข้างมาก

หากจะดำเนินการต่อก็ต้องมีมาตรการควบคู่ เช่น จำกัดสิทธิ์ กำหนดคุณสมบัติตี กรอบผู้ที่จะเข้าร่วมโครงการ

เนื่องจากภาครัฐคงไม่สามารถจะรองรับเกษตรกรทั้งหมดให้เข้าโครงการได้ เพราะมีข้อจำกัดในเรื่องงบประมาณของประเทศ

อภิรมย์ สุขประเสริฐ ผู้จัดการ ธ.ก.ส. กล่าวว่า ในส่วนของโครงการประกันรายได้เกษตรกรตามนโยบายของรัฐบาลที่รัฐบาล ได้ให้ ธ.ก.ส.สำรองจ่ายในส่วนของเงินที่จะต้องจ่ายชดเชยให้กับเกษตรกร โดยส่วนใหญ่เป็นการชดเชยวงเงินให้กับเกษตรกร ในช่วงปลายปี 2562-2563 โดยรัฐบาลจะทยอยตั้งงบประมาณคืนให้กับ ธ.ก.ส.ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2564 เป็นต้นไป

ส่วนใหญ่ในการทำสัญญาระบุว่าให้ชำระเงินคืนให้กับ ธ.ก.ส.ภายใน 4 ปีงบประมาณ ยกเว้นข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ที่ตั้งงบประมาณไว้ประมาณ 900 ล้านบาท ครม.ให้ชำระเงินคืนให้กับ ธ.ก.ส.ภายในปีงบประมาณ 2564 เนื่องจากพืชชนิดนี้ใช้วงเงินไม่สูงนัก

ทั้งนี้พืชแต่ละชนิดที่รัฐบาลประกันรายได้ และใช้วงเงินจาก ธ.ก.ส. รัฐบาลจะชดเชยต้นทุนทางการเงินให้กับ ธ.ก.ส. ซึ่งส่วนใหญ่คิดในอัตราดอกเบี้ยเงินฝากประจำ 1 ปีที่ 2.4%

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลพยายามมีมาตรการควบคู่กันไประหว่างการประกันราคา และการบริหารปริมาณสินค้าเกษตรให้ตรงกับความต้องการของตลาด ซึ่งถือว่าเป็นมาตรการเสริม

ส่วนในเรื่องของการประกันรายได้เกษตรกรในปีงบประมาณถัดไป หรือในกรณีของยางพาราที่มีการประกันราคาไว้ที่ 6 เดือน คาดว่ารัฐบาลจะต้องดูความเหมาะสมอีกครั้ง หลังจากงบประมาณในปี 2563 ประกาศใช้ในเดือน ก.พ.2563 ซึ่งจะมีงบประมาณส่วนหนึ่งมาชำระหนี้คงค้างของรัฐบาลที่กู้ยืมจาก ธ.ก.ส. ซึ่งในปีงบประมาณ 2563 ได้ขอจัดสรรงบประมาณส่วนดังกล่าวไว้ประมาณ 4 หมื่นล้านบาท

เมื่อชำระคืนมาก็จะมีช่องว่างให้ดำเนินการมาตรการอื่นๆ ได้เพิ่มมากขึ้น หมายความว่าหากรัฐบาลใช้หนี้ ธ.ก.ส.ได้มากเท่าไหร่ วงเงินที่จะใช้ดำเนินการนโยบายต่างๆ ผ่าน ธ.ก.ส.ก็จะเพิ่มขึ้น

ทั้งนี้งบประมาณในส่วนนี้ ไม่รวมงบประมาณฉุกเฉินที่ใช้ช่วยเหลือเกษตรกรจากภัยธรรมชาติ

"ตาม พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ มาตรา 28 กำหนดว่าให้กันเงินนอกงบประมาณ และภาระผูกพันไม่เกิน 30% หรือประมาณ 9 แสนกว่าล้านบาท ซึ่งเงินกู้ที่เป็นภาระผูกพันสะสมของหลายๆ รัฐบาลในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา อยู่ที่ ธ.ก.ส.ประมาณ 7 แสนล้านบาท"

สมพร อิศวิลานนท์ นักวิชาการอาวุโส สถาบันคลังสมองของชาติ กล่าวว่า มาตรการประกันรายได้เกษตรกรรัฐบาลไม่ควรทำต่อเนื่องเป็นนโยบายระยะยาว ควรทำเฉพาะในช่วงที่สินค้าเกษตรราคาตกต่ำเป็นช่วงระยะเวลาสั้นๆเท่านั้น

"หากทำในระยะยาว นอกจากจะเป็นภาระทางงบประมาณ ยังไม่สนับสนุนการปรับโครงสร้างภาคเกษตร และไม่สามารถปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของเกษตรกรให้เข้มแข็งได้"

จากข้อมูลที่ไล่เรียงมาชี้ว่า นโยบายการประกันรายได้เกษตรกร แม้อาจไม่ได้มีการจ่ายจริงตามวงเงินทั้งหมด แต่การกันวงเงินไว้ในโครงการนี้

ทำให้ "ช่องว่าง" ที่เหลืออยู่ของเงินนอกงบประมาณที่รัฐบาลจะใช้ตาม พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังฯลดน้อยลง กลายเป็นความเสี่ยงและข้อจำกัดทางการคลังที่รัฐบาลจะต้องแบกรับอย่างหลีกเลี่ยงได้ยาก