รายงาน: นโยบายสิ่งแวดล้อม โจทย์ใหญ่กรอบปฏิรูปฯ

แต่แม้จะเผชิญปัญหาทางด้านสิ่งแวดล้อมที่รุนแรง ส่งผลกระทบในวงกว้าง และสร้างความขัดแย้งในหลายๆพื้นที่ ผู้เชี่ยวชาญด้านสิ่งแวดล้อมได้ตั้งข้อสังเกตว่า นโยบายด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ได้รับการจัดทำครอบคลุมประเด็นที่สำคัญและมุ่งแก้ไขปัญหาถึงระดับโครงสร้างและระยะยาว โดยถูกบรรจุไว้ในยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศไว้แล้ว เหลือเพียงการนำไปปฏิบัติให้เกิดผลได้จริงโดยที่อาจไม่จำเป็นต้องเสียเวลาคิดค้นนโยบายใหม่แต่อย่างใด

ที่สำคัญ ยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บท และแผนการปฏิรูปประเทศทั้ง 11 ด้านรวมถึงด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม มีสภาพบังคับตามกฎหมายสูงสุดคือรัฐธรรมนูญ และกฎหมายรองคือพระราชบัญญัติการจัดทำยุทธศาตร์ชาติและพระราชบัญญัติการจัดทำและขั้นตอนการปฏิรูปประเทศ ที่บัญญัติให้การจัดทำนโยบายของรัฐบาลและแผนบริหารราชการแผ่นดินต้อง “สอดคล้อง” ยุทธศาสตร์ชาติและการปฏิรูปดังกล่าว

ผู้เชี่ยวชาญฯ ได้เสนอแนะให้รัฐบาลและรัฐมนตรี ทส.คนใหม่เร่งผลักดันงานปฏิรูปและงานในกรอบยุทธศาสตร์ชาติดังกล่าวให้เร็วขึ้น เพื่อแก้ปัญหาที่กำลังทวีความรุนแรงขึ้นให้มีความยั่งยืนและส่งผลในระยะยาว

“ในช่วงรัฐบาลที่ผ่านมา เรียกได้ว่าเป็นภารกิจต่อยอดทางกฎหมาย คือมีรัฐธรรมนูญที่ได้วางนโยบายเอาไว้ว่าต้องทำเรื่องปฏิรูปและยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งเป็นงานระยะยาว แล้วมีการจัดทำกฎหมายรองและแผนตามมา ซึ่งการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติและแผนปฏิรูปนี้ยังยึดโยงกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของสหประชาชาติ (SDG goals) เกิดเป็นกรอบงานขึ้นมาอย่างที่เห็น

“ผลที่เกิดขึ้นคือ มีความก้าวหน้าในการที่จะจัดการแก้ไขปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมในหลายๆเรื่องที่เป็นการวางโครงสร้างเชิงสถาบัน (institutionalisation) และการสร้างเครื่องมือในการวิเคราะห์วางแผน อย่างการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาตร์ (Strategic Environmental Assessment (SEA)) หรือกฎหมายใหม่ๆ อย่างกฎหมายอุทยานฯ กฎหมายที่ดิน กฎหมายทรัพยากรนำ้ หรือการวางโร๊ดแม็พในการแก้ไขปัญหาที่เป็นรูปธรรมเช่น ปัญหาขยะ

“ไม่ว่ารัฐบาลจะมาจากพรรคไหน มันจะมีร่มในการทำงานอยู่ มีเป้าที่ชัดเจน แม้ว่าวิธีการอาจจะปรับเปลี่ยนตามสถานการณ์” ดร. บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ ผู้อำนวยการสถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม และหนึ่งในคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมกล่าว

ในรัฐธรรมนูญ หมวด 6 ว่าด้วยแนวนโยบายแห่งรัฐ ได้ระบุไว้อย่างชัดเจนในมาตราที่ 64 ว่า บทบัญญัติในหมวดนี้ เป็นแนวทางให้รัฐดำเนินการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน และในมาตรา 65 ได้ระบุให้รัฐพึงจัดให้มียุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน ซึ่งเมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับได้

ใน มาตรา 162 ว่าด้วยคณะรัฐมนตรี ได้ระบุอีกว่า คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ซึ่งต้องสอดคล้องกับหน้าที่ของรัฐ   แนวนโยบายแห่งรัฐ   และยุทธศาสตร์ชาติ

  

ในหมวด ที่ 16 รัฐธรรมนูญได้ระบุถึงการปฏิรูปประเทศไว้เป็นครั้งแรกหนึ่งหมวด และในบทเฉพาะกาล มาตราที่ 270 ได้ให้อำนาจวุฒิสภาติดตามตรวจสอบความคืบหน้าของงานปฏิรูปและยุทธศาตร์ชาติ และที่สำคัญคือให้คณะรัฐมนตรีต้องแจ้งความคืบหน้าในการดำเนินการตามแผนปฏิรูปประเทศต่อรัฐสภาเพื่อทราบทุกๆสามเดือน

นอกจากนี้ ในกฎหมายรองทั้งสองฉบับยังได้ระบุถึงการยึดโยงของงานปฏิรูปประเทศและยุทธศาตร์ชาติ และข้อผูกมัดที่รัฐบาลต้องมีต่อการดำเนินการในทั้งสองด้าน กล่าวคือ ในพระราชบัญญัติการจัดทำยุทธศาตร์ชาติ ได้ระบุไว้ในมาตรา 10 ว่า แผนแม่บทยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศต้องมีความสอดคล้องกัน และเมื่อมีการประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้มีผลผูกพันหน่วยงานของรัฐที่จะต้องปฏิบัติ โดยได้ระบุกรอบการดำเนินการติดตามตรวจสอบประเมินผล และการลงโทษเอาไว้อย่างชัดเจน จนถึงระดับคณะรัฐมนตรี

ในพระราชบัญญัติการจัดทำและขั้นตอนการปฏิรูปประเทศเองก็ได้ระบุไว้คล้ายๆกัน โดยให้แผนปฏิรูปประเทศต้องมีความสอดคล้องและเป็นไปในทางเดียวกันกับยุทธศาสตร์ชาติ

ทั้งนี้ แผนปฏิรูปด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ได้เขียนให้มีความสอดคล้องกับยุทธศาตร์ชาติใน 4 ประเด็นคือ ยุทธศาสตร์ด้านการสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ยุทธศาสตร์ด้านการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ ยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคง และยุทธศาสตร์ด้านการสร้างความสามารถในการแข่งขัน โดยแตกออกเป็นงานปฏิรูปหลักๆ 6 ด้าน ได้แก่ ทรัพยากรทางบก (ป่าไม้และสัตว์ป่า ดิน แร่) ทรัพยากรน้ำ ทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง ความหลากหลายทางชีวภาพ สิ่งแวดล้อม และระบบการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

โดย ดร. บัณฑูรมองว่าสิ่งต่างๆเหล่านี้ล้วนเป็นข้อผูกพันทางกฎหมายกับรัฐบาลตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายรองดังกล่าว ไม่ว่าจะแถลงในสภาหรือไม่ก็ตาม 

ความท้าทายที่สำคัญอยู่ที่ จะสามารถทำได้มากน้อยแค่ไหนเพราะรัฐบาลที่เข้ามาเป็นความต่อเนื่องจากรัฐบาลเดิมที่มีพันธกิจต่อสาธารณะและถูกตั้งคำถามในเรื่องนี้เอาไว้มาก ดร. บัณฑูร กล่าว

ดร. บัณฑูรมองว่า ประเด็นสิ่งแวดล้อมที่สำคัญและท้าทายที่รัฐบาลใหม่ควรเข้ามาเร่งทำให้สำเร็จเป็นอันดับแรกคือเรื่องกระบวนการมีส่วนร่วมด้านสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญที่ก่อให้เกิดความขัดแย้งในแทบทุกเรื่องที่เกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม

ดร. บัณฑูร กล่าวว่า กติกาเดิมๆ ยังให้ประชาชนมีส่วนร่วมในระดับให้ความคิดเห็นซึ่งเขามองว่ายังไม่เพียงพอ รัฐบาลควรเปิดโอกาสให้เกิดการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง และถ้าทำได้ จะช่วยให้เกิดพื้นที่ในการแก้ปัญหาความขัดแย้งทางนโยบายได้เป็นอย่างดี โดยเครื่องมือที่จะช่วยได้ อาทิ SEA ที่ได้นำเสนอในกรอบปฏิรูปไว้แล้ว ดร. บัณฑูรกล่าว

นอกจากนี้ ประเด็นเรื่องโลกร้อน ยังเป็นอีกประเด็นหนึ่งที่รัฐบาลควรเร่งผลักดัน เพราะเป็นปัญหาใหญ่ระดับโลก และถ้าทำสำเร็จตามแผน คือการสร้างเศรษฐกิจสังคมคาร์บอนต่ำได้ นั่นหมายถึงการปรับเปลี่ยนเชิงโครงสร้างและทิศทางการพัฒนาครั้งใหญ่ที่จะส่งผลต่อประเด็นสิ่งแวดล้อมอื่นๆในทางบวกได้

ดร. ธรณ์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ หนึ่งในคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติด้านยุทธศาสตร์ด้านการสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม กล่าวว่า การคิดนโยบายด้านสิ่งแวดล้อมใหม่ อาจไม่ต่างจากที่ได้วางกรอบไว้มากนัก เพราะเป็นการระดมความรู้ความคิดเห็นจากผู้เชี่ยวชาญด้านสิ่งแวดล้อมชั้นนำทั่วประทศไว้ทั้งหมดแล้ว ซึ่งในการคิดนโยบาย รัฐบาลจำเป็นที่จะต้องปรึกษาบุคคลเหล่านี้ที่มีความรู้เฉพาะทางและมีอยู่อย่างจำกัด และคงจะได้นโยบายที่ไม่ต่างกันมาก

ดร.ธรณ์ เสนอให้รัฐบาลใหม่เร่งดำเนินการตามแผนยุทธศาสตร์ชาติและแผนปฏิรูปฯ ที่ได้วางไว้เพื่อให้เกิดผลตามระยะเวลาที่กำหนด คือ 5 ปี สำหรับการปฏิรูปประเทศ และ 20ปี สำหรับยุทธศาสตร์ชาติ

“แนวทางมันค่อนข้างชัดเจนอยู่แล้ว แล้วยังไงก็ต้องล้อกับแผนปฏิรูปและยุทธศาสตร์ชาติอยู่ดีเพราะมันอยู่ในรัฐธรรมนูญ ในกฎหมายที่เขียนเอาไว้” ดร. ธรณ์ กล่าว

ดร.ธรณ์ ในฐานะผู้เชี่ยวชาญด้านระบบนิเวศน์ทางทะเล กล่าวว่า รัฐมนตรีคนใหม่ค่อนข้างจะรู้ปัญหาโดยเฉพาะด้านทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งเพราะมีประสบการณ์สัมผัสกับประเด็นด้วยตัวเองมาก่อน และโจทย์ที่ท้าทายหนีไม่พ้นเรื่องปัญหาขยะทะเล

อย่างไรก็ตาม ดร.ธรณ์กล่าวว่าปัญหาเรื่องขยะทะเลมีนโยบายและกลไกการแก้ปัญหาที่ค่อนข้างชัดเจน รวมทั้งกรอบปฏิญญากรุงเทพว่าด้วยการต่อต้านขยะทะเลในภูมิภาคอาเซียนและโร๊ดแม็พ ที่เหลือคือการสานต่อและเร่งงานให้เร็วขึ้น ดร.ธรณ์กล่าว

ในเรื่องของทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งถือว่ากระบวนการแก้ปัญหาก้าวหน้ามากที่สุด โดยเฉพาะในกลุ่มของสัตว์ทะเลหายาก ดร. ธรณ์กล่าว ที่ต้องผลักดันต่อไปคือการสร้างโมเดลการแก้ปัญหาตามกรอบงานปฏิรูปฯที่ได้วางไว้แล้วขยายผล

งานที่ ดร.ธรณ์มองว่ามีความก้าวหน้าน้อยที่สุดในการแก้ปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมคือเรื่องน้ำเสีย ซึ่งสะท้อนจากระบบบำบัดที่มีอัตราการเพิ่มขึ้นเพียง 1% จากที่มีอยู่ประมาณ 25% ทั้งนี้เนื่องจากความซับซ้อนของตัวระบบเองและปัญหาอำนาจการกำกับดูแลที่เกี่ยวพันกับท้องถิ่น ดร.ธรณ์กล่าว

ในส่วนของงานด้านทรัพยากรป่าไม้และที่ดินที่มักมีความขัดแย้งสูง นายศศิน เฉลิมลาภประธานมูลนิธิสืบ นาคะเสถียร ที่ติดตามงานอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้ทั้งในเชิงนโยบายและการปฏิบัติของประเทศ กล่าวว่า จริงๆ แล้ว นโยบายด้านป่าไม้ของประเทศมีมานานแล้ว และมีเป้าหมายที่วางไว้ค่อนข้างชัดเจนคือการเพิ่มพื้นที่ป่าเป็น 40%

ในช่วงรัฐบาลชุดที่ผ่านมา ได้หยิบเป้าหมายขึ้นมาปัดฝุ่นอีกครั้งและพยายามทำงานด้านนี้เพื่อให้ได้ป่าเพิ่มขึ้นเป็นรูปธรรมผ่านแผนแม่บทฯ ป่าไม้ ก่อนจะมาแจงเป็นเป้าหมายย่อยของพื้นป่าแต่ละประเภท อาทิ ป่าอนุรักษ์ 25% ป่าเศรษฐกิจ ป่าชุมชน ตามแนวทางปฏิรูป ซึ่งนายศศินมองว่า นโยบายกำลังถูกผลักดันไปแล้ว และมีการสร้างเครื่องมือทางกฏหมายใหม่ๆเข้ามาช่วยผลักดันงานเรียบร้อยแล้ว อาทิ กฎหมายอุทยานฯ กฎหมายป่าชุมชน ที่เหลือจึงเป็นเพียงการปฏิบัติที่จะทำให้เกิดผลได้จริงและชัดเจน ซึ่งจำเป็นต้องใช้อำนาจการบริหารของรัฐบาลใหม่และรัฐมนตรีคนใหม่

นายศศินยังมองว่า แต่ละหน่วยงานที่รับผิดชอบยังไม่ได้พูดคุยประสานกันเพื่อทำให้โร๊ดแม็พในความรับผิดชอบของตัวเองชัดเจน โดยยกตัวอย่างถึงชุมชนที่อยู่ในป่าอนุรักษ์ประมาณ 5ล้านไร่ว่า ถูกนับรวมในเป้าหมายหรือควรแยกออกมา หรือการผนวกพื้นที่ป่าสงวนเข้าเป็นพื้นที่ป่าอนุรักษ์ที่จะทำได้จริงมากน้อยแค่ไหน ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องมีการพูดคุยกันระหว่างหน่วยงานและภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง

“ถ้าได้คุยกันลงตัวจะลดความขัดแย้งได้ เลิกทวงคืนผืนป่า จัดที่ให้คนจน เสริมสวนป่า มีที่สำหรับเหมืองแร่ แค่ทำให้เป็นจริง และโปร่งใส ยืดหยุ่น” นายศศินกล่าว

ภาพ/ รัฐมนตรี ทส. คนใหม่ นายวราวุธ ศิลปอาชา กับวิสัยทัศน์แรกๆหลังรับตำแหน่ง/ เครดิต: เพจ Top Varawut