เปิดร่างรธน.คุม'ประชานิยม'

เปิดร่างรธน.คุม'ประชานิยม'

(รายงาน) เปิดร่างรธน.คุม "ประชานิยม" สกัดใช้เงินนอกงบประมาณ-กู้กรณีพิเศษ

คณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญ พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญรายมาตรา เป็นวันที่ 12 ได้วางหลักเกณฑ์การจัดทำงบประมาณแผ่นดินใหม่ มีรายละเอียดดังนี้

การประชุมคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญ วานนี้ (29 ม.ค.) เข้าสู่การพิจารณาในภาค 2 ผู้นำการเมืองที่ดีและสถาบันการเมือง หมวด 5 การคลังและการงบประมาณ โดยอนุกมธ.พิจารณายกร่างบทบัญญัติเป็นรายมาตรา นำเสนอทั้งสิ้น 7 มาตรา โดยเพิ่มจากเดิมที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ที่มี 5 มาตรา โดยมีสาระสำคัญที่บัญญัติใหม่ ดังนี้

1. กำหนดคำนิยามของคำว่าเงินแผ่นดิน

2.การใช้เงินแผ่นดิน เงินกู้ เงินคงคลัง โดยจะมีการแบ่งงบประมาณแผ่นดินเป็น 2 ส่วน คือ ส่วนรายรับ และส่วนของรายจ่าย โดยการเสนอร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) งบประมาณนั้นจะต้องแยกส่วน คือ ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่าย และ ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายรับ ทั้งนี้มีผลต่อการแก้ไขกฎหมายวิธีงบประมาณ

3.กำหนดให้การจัดทำงบประมาณประจำปี มี 2 แบบ คือ การจัดสรรงบประมาณตามหน่วยงาน และการจัดสรรงบประมาณตามภารกิจในพื้นที่

นอกจากนั้นแล้วได้วางหลักการใหม่ของการใช้งบประมาณแผ่นดินที่ต้องเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล วินัยการเงินการคลัง และเน้นความโปร่งใส และมีประสิทธิภาพ ซึ่งเป็นไปตามกรอบการยกร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 35 (7) และ (8) ของรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557

อนุกมธ.พิจารณายกร่างบทบัญญัติฯได้ชี้แจงเจตนารมณ์ด้วยว่าเป็นการวางหลักการให้การใช้จ่ายงบประมาณเป็นไปอย่างมีธรรมาภิบาล โปร่งใส

ทั้งนี้ได้ตัดคำว่า “การเงิน” ออกไป เพราะเห็นว่าคำว่า “การคลัง” ถือมีความหมายครอบคลุมในส่วนดังกล่าวและสามารถแปลความได้ตามหลักวิชาการอีกทั้ง คำว่า "การเงิน" จะอยู่ในส่วนของการบริการการเงินที่จะมีการออกกฎหมายเฉพาะขึ้นมาเป็นบทปฏิบัติ

ดังนั้น การคลังและการงบประมาณตามร่างรัฐธรรมนูญนี้ เพื่อให้เป็นบทบัญญัติที่กำหนดเป็นแนวทางให้รัฐบาลได้มีแนวทางปฏิบัติ รวมถึงบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการตรวจสอบโดยฝ่ายนิติบัญญัติว่าจะมีแนวทางอย่างไร โดยรายละเอียดสำคัญที่นำมาพิจารณาเพื่อการแก้ไขปัญหาการใช้งบประมาณที่ไม่คุ้มค่า ไม่โปร่งใส ตามที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ตรวจสอบพบปัญหาดังกล่าว

อนุกมธ.พิจารณายกร่างบทบัญญัติฯ ชี้แจงด้วยว่าส่วนการแยกร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่าย ออกจาก ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายรับ เพื่อให้การเสนอร่างกฎหมายงบประมาณอย่างมีรายละเอียดและหลักการ เช่น ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายรับ ต้องระบุถึง "การกู้เงิน แสดงตัวเลขของเงินที่จะกู้ และประเด็นที่จะนำไปใช้"

ดังนั้น หากจะกู้เงินเกินกว่าที่กำหนดไม่ได้หรือจะดำเนินการกู้เงินภายหลัง เพื่อเป็นเงินกู้นอกงบประมาณไม่ได้

นอกจากนั้นเพื่อให้รัฐบาลแสดงประมาณการรายได้ให้ชัดเจน ดังนั้นการทำร่างกฎหมายงบประมาณใหม่ ทำให้รัฐบาลต้องนำเสนองบประมาณที่ชัดเจน และต้องปฏิบัติตามนั้น เพื่อก่อให้เกิดการรักษาวินัยการคลัง และความโปร่งใส บอกล่วงหน้าเพื่อให้ตรวจสอบได้

ขณะที่ประเด็นงบลับของหน่วยงานต่างๆ หากมีบทบัญญัติดังกล่าวแล้วจะทำให้เกิดการควบคุม และจำแนกการใช้จ่ายที่โปร่งใสมากขึ้น โดยหลังจากนี้จะมีการเขียนรายละเอียดไว้ในร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการคลังและงบประมาณ

มาตรา (2/5/-)1 เป็นบทบัญญัติที่เพิ่มขึ้นใหม่ว่าด้วยการกำหนดแนวทางการใช้งบประมาณ มีสาระสำคัญ คือ ต้องเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล มีประสิทธิภาพ คุ้มค่า รักษาวินัยทางการเงิน รวมถึงสร้างความเป็นธรรมในสังคม โดยที่ประชุมไม่มีการขอแก้ไขจึงผ่านการพิจารณา

มาตรา (2/5/-)2 เป็นบทบัญญัติใหม่ว่าด้วยคำนิยามของคำว่า “เงินแผ่นดิน” ที่อนุกมธ.ฯ ได้เสนอสาระสำคัญคือ เงินแผ่นดิน หมายถึง รายได้ เงินกู้ เงินคงคลัง ทรัพย์สินที่รัฐถือกรรมสิทธิ์ สิทธิประโยชน์อื่นของหน่วยงานรัฐ ทั้งที่อยู่ในงบประมาณและอยู่นอกงบประมาณ โดยสาระสำคัญที่ต้องกำหนดบทบัญญัติดังกล่าวเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดปัญหาซ้ำรอยรัฐบาลชุดต่างๆ ที่ผ่านมาที่มีการออกกฎหมายเพื่อกู้เงินเพื่อใช้ในนโยบาย เช่น ไทยเข้มแข็ง หรือกู้เงินเพื่อบริการจัดการน้ำ และมีการตีความว่า “กู้เงิน” นั้นไม่เข้าข่ายเป็นเงินแผ่นดิน จึงกู้เงินเพื่อสนองนโยบายในรัฐบาลของตนเองจนสร้างความเสียหาย

นอกจากนั้นแล้วคำนิยามของเงินแผ่นดินที่อยู่นอกงบประมาณ หมายรวมถึงรัฐวิสาหกิจ กองทุน ที่หน่วยงานรัฐจัดตั้ง เช่น ธนาคารออมสิน ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ อาจทำให้เกิดการตีความที่ควบคุมการใช้จ่ายเงินของหน่วยงานได้ เพราะที่ผ่านมาในหน่วยงานรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่ได้มีการกู้เงินเพื่อมารักษาเสถียรภาพการทำงาน

นายคำนูณ สิทธิสมาน โฆษกคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญ แถลงถึงผลการประชุม กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งพิจารณาร่างบทบัญญัติ ในหมวด 5 การคลังและงบประมาณ ในภาค 2 ผู้นำการเมืองที่ดีและสถาบันการเมือง ว่า บทบัญญัติที่ผ่านการพิจารณามีหลักการใหม่เพื่อเป็นการวางกรอบและแนวทางการดำเนินนโยบายการคลังและงบประมาณ ดังนี้

มาตราแรก ได้กำหนดให้การดำเนินนโยบายการคลัง และงบประมาณของรัฐต้องเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล หลักประสิทธิภาพและความคุ้มค่า หลักการรักษาวินัยทางการคลัง และหลักความเป็นธรรมในสังคม

มาตราสอง ถือเป็นบทนิยามของคำว่า "เงินแผ่นดิน" ซึ่งหมายถึง เงินรายได้แผ่นดิน เงินกู้ เงินคลัง และเงินรายได้จากทรัพย์สิน และสิทธิประโยชน์อื่นที่รัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐถือกรรมสิทธิ์ครอบครองเพื่อประโยชน์ในการบริหารราชการแผ่นดิน รวมถึงเงินรายได้จากการดำเนินงานหรือทรัพย์สิน และสิทธิของประโยชน์ของหน่วยงานรัฐที่ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน โดยหลักการสำคัญ คือ การกำหนดให้เงินกู้ เป็นเงินแผ่นดินด้วย เพื่อป้องกันการตีความของการกู้เงินในรัฐบาลช่วงที่ผ่านมา ซึ่งพบว่าได้ออกกฎหมายกู้เงิน ซึ่งอยู่นอกงบประมาณ เช่น โครงการไทยเข้มแข็ง และ การกู้เงินเพื่อบริหารจัดการและแก้ปัญหาเรื่องน้ำ จนกลายเป็นความเสียหาย

นายคำนูณ กล่าวด้วยว่า สำหรับกรณีของรายได้ที่ไม่ส่งเป็นรายได้แผ่นดินนั้น ได้กำหนดให้มีขอบเขตสำคัญคือต้องเป็นไปตามกฎหมายกำหนดโดยต้องเขียนขอบเขตและกรอบวงเงินที่ไม่ส่งผลกระทบต่อการรักษาวินัยการเงินการคลัง รวมถึงประสิทธิภาพของความคุ้มค่า

มาตราสาม ระบุถึงการทำร่างพ.ร.บ.งบประมาณประจำปี ได้กำหนดให้แยกเป็น 2 ร่าง คือ ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณประจำปี และ ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณเพิ่มเติม พร้อมกันนั้นต้องแสดงรายละเอียดที่สำคัญคือ รายรับ และรายจ่าย โดยการทำรายละเอียดจัดสรรงบประมาณนั้นได้กำหนดให้เป็นไปตามหน่วยงาน ภารกิจและพื้นที่ ที่ต้องคำนึงถึงภูมิศาสตร์และภาคประชาชนกลุ่มต่างๆ ในพื้นที่ด้วย

"มาตรการที่กำหนดใหม่ดังกล่าว โดยเฉพาะประเด็นการกู้เงินนั้น แปลความสำคัญ คือ ไม่ได้ห้ามกรณีที่จะมีการกู้เงิน แต่ต้องทำภายใต้กฎหมาย และการใช้จ่ายเงินตามการกู้เงินดังกล่าวนั้นต้องเป็นไปตามกฎหมายงบประมาณปกติ" นายคำนูณ กล่าว

นายคำนูณ กล่าวย้ำว่าการกำหนดให้ทำร่าง พ.ร.บ.งบประมาณที่ต้องแสดงรายการรายรับ และรายจ่ายนั้นเบื้องต้นจะมีตัวเลขงบประมาณที่ประมาณการไว้อยู่แล้วแต่ละปี โดยรายละเอียดสำคัญนั้นจะเขียนไว้ในกฎหมายประกอบ

"กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญมีแนวคิดว่าจะสังคายนากฎหมายที่เกี่ยวกับการเงินที่มีทั้งหมดเพื่อทำเป็นกฎหมายว่าด้วยการการเงิน การคลังภาครัฐ ที่มีผลบังคับใช้ที่มีประสิทธิภาพ"

นายคำนูณ กล่าวตอนท้ายว่าการทำงบประมาณรายจ่ายนั้น ในเบื้องต้นจะเป็นมาตรการหนึ่งที่พรรคการเมืองต่างๆ ต้องนำไปพิจารณาเป็นกรอบในการทำนโยบายที่ใช้หาเสียงด้วย เบื้องต้นต้องทำรายละเอียดการใช้งบประมาณ หรือที่มาของงบประมาณที่จะใช้ดำเนินการที่ชัดเจน ทั้งนี้ ไม่ได้ห้ามให้ทำนโยบายประชานิยม