เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยวินัยการเงินการคลัง

เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยวินัยการเงินการคลัง

วิชาเศรษฐศาสตร์เหมือนศาสตร์ทั่วไป ที่ทฤษฎีการวิจัยและประสบการณ์ภาคปฏิบัตินำไปสู่ความรู้ความเข้าใจในนโยบายเพื่อบริหารจัดการเศรษฐกิจ

สำหรับวิกฤติโควิดคราวนี้ในทางวิชาการก็มีถกเถียงกันว่า รัฐควรกู้เงินมากน้อยแค่ไหนเพื่อฟื้นเศรษฐกิจ ถกเถียงระหว่างแนวคิดเดิม ที่เน้นการรักษาวินัยการเงินการคลัง คือรัฐใช้จ่ายเต็มที่เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจภายใต้เงื่อนไขการรักษาวินัยทางการคลัง ขณะที่นโยบายการเงินก็ผ่อนคลายเต็มที่ตราบใดที่เงินเฟ้อไม่เป็นปัญหา ต่างกับแนวคิดใหม่ที่อยากให้รัฐกู้เงินเต็มที่ในจำนวนที่มากเพราะเป็นวิกฤติใหญ่ และธนาคารกลางไม่ควรห่วงเงินเฟ้อแต่ควรสนับสนุนการกู้เงินของรัฐโดยเข้าซื้อพันธบัตรรัฐบาลและอัดฉีดสภาพคล่อง เป็นแนวคิดที่อยู่คนละข้างของการรักษาวินัยทางการเงินการคลัง

ผมสนับสนุนแนวคิดเดิม เพราะมองเห็นปัญหารุนแรงที่จะตามมาถ้ารัฐไม่รักษาวินัยการเงินการคลัง โดยเฉพาะในประเทศเรา เป็นประเด็นที่ผู้บริหารเศรษฐกิจต้องตระหนัก ใส่ใจและระมัดระวัง นี่คือประเด็นที่จะเขียนวันนี้

ปัญหาเงินเฟ้อที่รุนแรงช่วงต้นทศวรรษ 70 จากวิกฤติราคาน้ำมัน ทำให้เป้าหมายนโยบายการเงินของธนาคารกลางทั่วโลกหันมาให้ความสำคัญกับการรักษาเสถียรภาพของระดับราคา คือ ดูแลให้อัตราเงินเฟ้อให้ต่ำและมีเสถียรภาพ มีอัตราดอกเบี้ยเป็นเครื่องมือที่จะปรับขึ้นลงเพื่อให้เศรษฐกิจขยายตัวหรือชะลอตัวตามวัฏจักรเศรษฐกิจโดยอัตราเงินเฟ้ออยู่ในระดับที่เป็นเป้าหมาย ส่วนนโยบายการคลังก็จะมีทั้งผ่อนคลายและรัดเข็มขัด เพื่อดูแลให้เศรษฐกิจขยายตัวหรือชะลอตัวในทิศทางเดียวกัน ผสมผสานนโยบายการเงินการคลังเพื่อให้เศรษฐกิจเติบโตอย่างมีเสถียรภาพ เป็นแนวคิดดั้งเดิมของการบริหารเศรษฐกิจทั้งในภาวะปกติและภาวะวิกฤติ

 นโยบายดังกล่าวช่วยให้เศรษฐกิจโลกขยายตัวได้ดีต่อเนื่องและมีเสถียรภาพ คือ อัตราเงินเฟ้อต่ำและวิกฤติเศรษฐกิจถ้าจะมีก็จะเป็นวิกฤติการคลังในประเทศที่รัฐบาลใช้จ่ายเกินตัว เช่น กรณีวิกฤติเม็กซิโกปี 1982 ซึ่งตอกย้ำความสำคัญของการรักษาวินัยการคลังเพื่อไม่ให้ประเทศเกิดวิกฤติ นำมาสู่ขั้นตอนต่างๆ ของการสร้างวินัยเพื่อไม่ให้ประเทศใช้จ่ายหรือกู้เงินอย่างเกินตัว เช่น กำหนดเพดานหนี้สาธารณะ กำหนดขนาดของการขาดดุลงบประมาณ กำหนดเพดานอัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพี หรืออัตราส่วนงบชำระหนี้ในงบประมาณแผ่นดิน รวมถึงความเป็นอิสระของธนาคารกลาง

 ช่วงทศวรรษ 1990 การไหลเข้าออกของเงินทุนระหว่างประเทศสร้างความเสี่ยงใหม่ต่อเสถียรภาพเศรษฐกิจจากเงินทุนไหลเข้าออกที่ทำให้เศรษฐกิจเติบโตเร็ว เกิดปัญหาฟองสบู่ เกิดปัญหาหนี้ภาคเอกชนและความไม่สมดุลต่างๆ จนนำไปสู่วิกฤติ เช่น วิกฤติเอเชียปี 1997 และวิกฤติเศรษฐกิจโลกปี 2008 นโยบายการเงินและการคลังตามแนวทางเดิมก็ถูกใช้แก้ปัญหา แต่เพิ่มเติมด้วยมาตรการทางการเงินที่เน้นการรักษาความมั่นคงของระบบสถาบันการเงิน

 สำหรับวิกฤติเศรษฐกิจโลกปี 2008 ความเสี่ยงต่อเสถียรภาพระบบสถาบันการเงินมีสูงมาก โดยเฉพาะในสหรัฐ ทำให้นโยบายการเงินต้องผ่อนคลายเต็มที่ ภายใต้หลักคิด “ทำเต็มที่เท่าที่ต้องทำ” เพื่อรักษาเสถียรภาพระบบการเงิน เราจึงเห็นอัตราดอกเบี้ยที่ต่ำมากใกล้ศูนย์ และการอัดฉีดสภาพคล่องในปริมาณมหาศาลเพื่ออุ้มระบบการเงิน ทำให้นโยบายการเงินกลายเป็นผู้นำในการแก้วิกฤติขณะที่นโยบายการคลังเป็นผู้ตามที่เน้นใช้จ่ายภายใต้วินัยการคลังที่วางไว้ แนวทางดังกล่าวประสบความสำเร็จแต่ถูกวิจารณ์ว่าให้ประโยชน์กับสถาบันการเงินและนักลงทุนเกินไป ขณะที่คนทั่วไปไม่ได้ประโยชน์แม้จะถูกกระทบจากวิกฤติ

 มาถึงวิกฤติโควิดคราวนี้ที่เศรษฐกิจหดตัวรุนแรง และกระทบประชาชนโดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อยมาก การแก้วิกฤติก็ใช้แนวทางเดิม คือให้นโยบายการเงินผ่อนคลายสุดๆ เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจและธนาคารกลางอัดฉีดสภาพคล่องเพื่อช่วยธุรกิจและสถาบันการเงิน แต่จุดที่เปลี่ยนไปคือนโยบายการคลังที่กลับมามีบทบาทนำ โดยเน้นการกู้เงินของภาครัฐในปริมาณที่มากเพื่อช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤติ ต่างจากครั้งก่อนๆ ที่การกู้ยืมถูกกำกับโดยวินัยทางการคลัง

 จุดเปลี่ยนนี้มาจากแนวคิดใหม่ของการดำเนินนโยบายการคลัง ที่มองว่า หนึ่ง วิกฤติคราวนี้เป็นผลจากการระบาดของไวรัส ทำให้เศรษฐกิจต้องทรุดลง ซึ่งอาจเป็นภาวะชั่วคราว ดังนั้น การกระตุ้นเศรษฐกิจที่มากพอโดยภาครัฐสามารถประคองเศรษฐกิจไม่ให้ทรุดลงมาก เพื่อช่วยภาคธุรกิจและประชาชนไม่ให้เสียหาย และเมื่อการระบาดผ่านไป เศรษฐกิจก็จะอยู่ในสภาพที่จะเดินต่อได้ง่ายขึ้น เพราะไม่เสียหายมาก

สอง การใช้จ่ายของภาครัฐที่โอนเงินให้ประชาชน จะเป็นการใช้จ่ายที่ตรงจุดและมีประสิทธิภาพ เพราะเป็นการใช้เงินที่ดูแลผู้ที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤติโดยตรง

สาม ธนาคารกลางไม่ต้องห่วงเรื่องเงินเฟ้อ เพราะแรงกดดันเงินเฟ้อไม่มีจากที่เศรษฐกิจโลกชะลอ แต่ธนาคารกลางควรช่วยให้การกู้ยืมของภาครัฐทำได้ง่ายขึ้น โดยรักษาอัตราดอกเบี้ยให้ต่ำ เพื่อลดต้นทุนการกู้ยืมและช่วยอัดฉีดสภาพคล่อง โดยเข้าไปซื้อพันธบัตรรัฐบาลในตลาดรอง ซึ่งจะช่วยการกู้ยืมของรัฐบาล

 แนวคิดดังกล่าวคือการกู้เงินโดยภาครัฐเพื่ออุ้มเศรษฐกิจ ซึ่งค่อนข้างขัดกับการรักษาวินัยการเงินการคลังแต่มีอิทธิพลมากต่อการทำนโยบายในประเทศอุตสาหกรรมและถูกใจนักการเมือง เพราะนักการเมืองต้องการหาเสียงอยู่แล้ว การได้มีบทบาทของรัฐบาลที่กู้เงินจำนวนมากและใช้เงินเยียวยาประชาชนโดยโอนให้โดยตรง เป็นสิ่งที่นักการเมืองต้องการเพราะทำให้เห็นว่านักการเมืองกำลังช่วยประชาชนและประเทศชาติ นอกจากนี้ การเยียวยาก็ตอบโจทย์เรื่องความเหลื่อมล้ำ เพราะเงินที่โอนจะเน้นให้ผู้ที่ถูกกระทบที่มีรายได้น้อย ถือเป็นนโยบายที่วินวินสำหรับนักการเมือง

 ด้วยเหตุนี้ เราจึงเห็นรัฐบาลในหลายประเทศกู้เงินมากเพื่อเยียวยาประชาชนในวิกฤติคราวนี้ ตัวอย่างเช่น สหรัฐ อัตราส่วนหนี้ภาครัฐต่อจีดีพีเพิ่มจาก 106% ณ สิ้นปี 2019 เป็น 129% และสิ้นปี 2020 สำหรับประเทศในเอเชีย ระดับหนี้ก็เพิ่มสูงขึ้นเพราะแต่ละประเทศจะขาดดุลการคลังมากจากวงเงินกระตุ้นเศรษฐกิจ  การขาดดุลมีตั้งแต่ 1-10% ของจีดีพี ของไทยเราเองก็มาก พิจารณาจากวงเงินกู้ 1.9 ล้านล้านบาทรอบแรก และ 4 แสนล้านบาทรอบสอง  ซึ่งมากกว่าวงเงินที่ประเทศไทยกู้ไอเอ็มเอฟตอนวิกฤติต้มยำกุ้งอย่างน้อยกว่า 3 เท่า

 คำถามคือ แนวคิดใหม่ไม่ได้ห่วงเรื่องเงินเฟ้อและความสามารถของภาครัฐในการชำระหนี้เลยหรือถึงได้ยอมให้มีการกู้เงินในจำนวนมากที่อาจนำไปสู่การเกิดวิกฤติการคลังตามมา  

 เรื่องนี้ เราคงต้องรอฟังคำตอบจากผู้ที่สนับสนุนแนวคิดนี้ แต่สำหรับผมเองมีความเป็นห่วงในทั้ง 2 เรื่องคือ อัตราเงินเฟ้อคงมาแน่ ถ้าประเทศมีการใช้จ่ายเกินตัว เห็นจากตอนวิกฤติต้มยำกุ้งที่อัตราเงินเฟ้อสูงถึงร้อยละ 6 แต่สำคัญกว่าคือการชำระหนี้ที่กู้มาว่าในอนาคต รัฐบาลจะมีรายได้พอที่จะชำระหนี้หรือไม่ โดยเฉพาะถ้าเศรษฐกิจยังขยายตัวในระดับ 1-3% ต่อปีหลังโควิด

ในทางปฏิบัติ ระดับหนี้ที่สูงจะทำให้รัฐบาลมีเพียง 3 ทางเลือกที่จะเดิน หนึ่ง เพิ่มภาษี สอง ลดรายจ่าย สาม ไม่ทำอะไรจนเกิดการผิดนัดชำระหนี้ เกิดวิกฤติการคลังนำไปสู่การเกิดขึ้นของวิกฤติเศรษฐกิจ โดยทั่วไปทางเลือกที่หนึ่งและสองเป็นสิ่งที่นักการเมืองไม่ชอบทำอยู่แล้ว  ดังนั้น ที่เหลืออยู่ก็คือความเสี่ยงที่ประเทศจะเกิดปัญหาด้านการคลังตามมา นี่คือสิ่งที่อาจเกิดขึ้นถ้าเราไม่พร้อมที่จะรักษาวินัยการคลังให้ดีพอ ไม่พร้อมตัดทอนรายจ่าย หารายได้เพิ่ม หรือปฏิรูประบบงบประมาณ เป็นข้อคิดที่อยากฝากไว้.