กว่าสี่ทศวรรษความสัมพันธ์อาเซียน-อียู ตอนที่ 1

ประชาคมยุโรป (European Community: EC สหภาพยุโรป ณ ขณะนั้น) ได้เป็นคู่เจรจาแรกอย่างเป็นทางการของอาเซียนในปี พ.ศ.2520 (ค.ศ. 1977) และดำเนินเรื่อยมาจนกระทั่งยุคหลังสงครามเย็น กว่า 4 ทศวรรษด้วยกัน ในความสัมพันธ์อันเนิ่นนานนี้ ก่อให้เกิดความร่วมมือและความก้าวหน้าทั้งในเชิงกว้างและเชิงลึกอย่างปฏิเสธไม่ได้

ณ ปัจจุบัน ความสัมพันธ์ระหว่างทั้งสองอาจนิยามได้ว่าเป็นห้วงเวลาที่ดีและเข้มแข็งที่สุด ตั้งแต่มีกรอบปฏิญญานูเรมเบิร์ก ว่าด้วยความเป็นหุ้นส่วนอย่างเข้มแข็งระหว่างอียูและอาเซียน ค.ศ.2007 (Nuremberg Declaration on an EU-ASEAN Enhanced Partnership 2007) ในประวัติศาสตร์ระหว่างอียู-อาเซียน ปฏิสัมพันธ์นั้นเกิดขึ้นในหลายระดับ กล่าวคือ 1) ระดับทวิภูมิภาคระหว่างสององค์กรโดยตรง 2) ความสัมพันธ์ข้ามทวีปภายใต้กรอบใหญ่ อย่างไรก็ตาม ใจกลางความสัมพันธ์ระหว่างทั้งสองคู่เจรจาเป็นความร่วมมือระหว่างสองตัวแสดงที่มีความไม่เท่าเทียมแฝงอยู่ อียูและอาเซียนยังถูกหยิบยกมาเปรียบเทียบกันอยู่เสมอว่าด้วยเรื่องข้อถกเถียงเชิงทฤษฎีการบูรณาการภูมิภาคนิยมซึ่งอยู่กันบนคนละบรรทัดฐานโดยสิ้นเชิง

ปฏิสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนและอียู อาจแบ่งได้คร่าวๆ คือ ช่วงเวลาแห่งความราบรื่นในทศวรรษแรก(พ.ศ. 2520-2529) และทศวรรษที่ 4 (พ.ศ. 2550-2559) และระยะแห่งความนิ่งหรือเรียกได้ว่าเฉยชา ในทศวรรษที่  2 (พ.ศ. 2530-2539) และทศวรรษที่ 3 (พ.ศ. 2540-2549) แต่จะเล่าความเป็นมา ตามลำดับทศวรรษไป

ในช่วงแรกเริ่มของความสัมพันธ์ พ.ศ. 2520-2529 นับตั้งแต่อียูและอาเซียนได้จัดตั้งองค์กรขึ้น เป็นเวลากว่าหนึ่งทศวรรษกว่า หลังจากการก่อตั้งอาเซียน (พ.ศ. 2510) ที่ทั้ง 2 จะดำเนินความสัมพันธ์ระหว่างกัน อย่างไรก็ตามปฏิสัมพันธ์ยังเป็นไปในระดับต่ำและยังยึดโยงกับพันธมิตรที่เป็นตัวกลางสำคัญคือสหรัฐ รัฐสมาชิกประชาคมยุโรป 12 ประเทศ ขณะนั้น (ฝรั่งเศส เยอรมนี อิตาลี เบลเยียม เนเธอร์แลนด์ ลักเซมเบอร์ก สหราชอาณาจักร ไอร์แลนด์ เดนมาร์ก กรีซ สเปน โปรตุเกส) เป็นภาคีกับองค์การสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือ (North Atlantic Treaty Organization: NATO) ขณะเดียวกัน รัฐสมาชิกอาเซียนก็มีความสัมพันธ์ระดับทวิภาคีทางทหารและความมั่นคงกับสหรัฐฯอย่างเหนียวแน่นเพื่อป้องกันภัยจากการขยายตัวของลัทธิฝ่ายซ้าย

อีกทั้ง การถดถอยทางเศรษฐกิจในยุโรปและสหรัฐฯช่วงทศวรรษนี้ ผลักดันให้ประชาคมยุโรปแสวงหาพันธมิตรและตลาดภายนอกยุโรปที่มีศักยภาพ เข็มทิศจึงเบนมาสู่ทวีปเอเชีย การประชุมสุดยอดอาเซียนเกิดขึ้นครั้งแรกในปี พ.ศ. 2519 และจัดตั้งสำนักเลขาธิการอาเซียน (ASEAN Secretariat) การริเริ่มดังกล่าว นอกจากจะเป็นการเสริมสร้างความร่วมมือในภูมิภาคระหว่างรัฐสมาชิกแล้ว ยังทำให้อาเซียนหันหน้าหาพันธมิตรจากภายนอกด้วย อียูเป็นคู่เจรจาแรกของอาเซียนในปี พ.ศ.2520 การประชุมระดับรัฐมนตรีอาเซียน-ยุโรป (ASEAN-Europe Ministerial Meeting: AEMM) จัดขึ้นในปีถัดมา และได้บรรลุข้อตกลงความร่วมมือระหว่างอาเซียน-ยุโรปในปี พ.ศ. 2523

อย่างไรก็ตาม ความร่วมมือในระยะทศวรรษแรกนี้ เป็นไป “ตื้นเขิน” นอกจากการประชุมอย่างเป็นทางการแล้ว ความก้าวหน้าหรือผลลัพธ์ที่จับต้องได้เป็นไปอย่างจำกัด เนื่องด้วยทั้ง 2 ภูมิภาคนิยม มีเป้าหมายและความคาดหวังต่างกัน ขณะที่ยุโรปสนใจเรื่องของการบูรณาการทางเศรษฐกิจ สถานการณ์ทางการเมืองโลกในช่วงสงครามเย็น กลับทำให้รัฐสมาชิกอาเซียนเป็นกังวลและหมกวุ่นกับประเด็นความมั่นคง อาทิ ความขัดแย้งระหว่างรัฐสมาชิกกับจีนในบริเวณทะเลจีนใต้ ความขัดแย้งในอินโดจีนระหว่างกัมพูชาและเวียดนามได้ทำให้สถานการณ์ถดถอยลงไปอีก รัฐสมาชิกอาเซียนได้ใช้มาตรการไม้แข็งกดดันเวียดนามโดยการใกล้ชิดกับจีน ประเทศที่ให้การสนับสนุนกลุ่มเขมรแดง สิ่งนี้ทำให้ยุโรปวิพากษ์วิจารณ์นโยบายของอาเซียนในเรื่องของสิทธิมนุษยชน ซึ่งประเด็นดังกล่าวเป็นอุปสรรคในความสัมพันธ์ระหว่างสององค์กร กล่าวโดยสรุปคือ ในทศวรรษนี้ ความสัมพันธ์ระหว่างสองภูมิภาคเป็นไปในลักษณะการริเริ่มรูปแบบ แต่ยังไม่มีผลจับต้องได้เป็นรูปธรรม

ในระยะที่สอง ของความสัมพันธ์อียู-อาเซียน คือช่วงเวลาเดียวกับการสิ้นสุดของสงครามเย็น ทั้งสององค์กรต่างมุ่งจัดการกับกิจการภายในกลุ่มของตนเองทั้งในเชิงลึกและเชิงกว้าง มากกว่าจะมีปฏิสัมพันธ์ระหว่างกัน อาเซียนได้ขยายสมาชิกภาพแก่อีก 4 ประเทศ คือ เวียดนาม (ในปี พ.ศ. 2538) ลาวและพม่า (พ.ศ. 2540) และ กัมพูชา (พ.ศ. 2542) การรวมเวียดนามซึ่งมีการปกครองระบอบสังคมนิยม มาสู่อ้อมอกของอาเซียน เป็นการกระทำเชิงสัญลักษณ์ที่ปิดฉากสงครามเย็นในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของนโยบาย “เปลี่ยนสนามการรบเป็นสนามการค้า” ของรัฐบาลพล.อ.ชาติชายฯ ณ ขณะนั้น

ด้านเศรษฐกิจได้มีการจัดตั้งเขตการค้าเสรีอาเซียน หรืออาฟต้า (ASEAN Free Trade Area: AFTA) ในปี พ.ศ. 2535 ณ ช่วงเวลาเดียวกัน ทางฝั่งยุโรปได้ขยายสมาชิกภาพของตนเช่นเดียวกัน และรัฐสมาชิกได้ลงนามในสนธิสัญญามาสทริกต์ ซึ่งเป็นความก้าวหน้าสำคัญที่สุดอันหนึ่งของการบูรณาการยุโรป เปลี่ยนสถานะจากประชาคมยุโรปมาสู่การเป็นสหภาพยุโรป (European Union) วางกรอบการทำงานด้านนโยบายร่วมต่างประเทศและความมั่นคง (Common Foreign Policy and Security: CFSP) ในทศวรรษที่สองนี้ การประชุมเอเชีย-ยุโรปหรืออาเซม (Asia-Europe Meeting: ASEM) ได้จัดขึ้นในปี พ.ศ. 2539 เพื่อเป็นช่องทางในการปรึกษาหารือกันระหว่างสองทวีป การประชุมอาเซมนี้ ถูกมองว่าเป็นเวทีคู่ขนานกับเวทีความร่วมมือทางเศรษฐกิจเอเชีย-แปซิฟิก หรือเอเปค (Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC) ซึ่งมีสหรัฐเป็นหัวเรือใหญ่

อย่างไรก็ตาม ความสัมพันธ์ระหว่างอียูและอาเซียนในระยะนี้ ก็ยังมีอุปสรรคขวางกั้นอยู่ ทั้งสององค์กรต่างตั้งอยู่บนบรรทัดฐานที่แตกต่างกัน อาเซียนยึดหลักอธิปไตยของแต่ละรัฐ ในขณะที่สหภาพยุโรปมองเรื่องของคุณค่าความเป็นสากล การบูรณาการในลักษณะสถาบันเหนือรัฐ ความไม่ลงรอยนี้เห็นได้จากการที่อียูวิจารณ์การรับพม่าเข้ามาเป็นสมาชิกอาเซียนในขณะนั้น เรื่องการละเมิดสิทธิมนุษยชนภายในพม่า อาเซียนไม่สามารถเข้าไปแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้ เพราะยึดหลักนโยบายการไม่แทรกแซงกิจการภายใน กรณีนี้ได้กลายเป็นอุปสรรคใหญ่ ทำให้ไม่มีการจัดประชุมระหว่างทั้งสององค์กรในช่วงตั้งแต่ พ.ศ. 2540-2543 ความสัมพันธ์ระหว่างทวีปได้หยุดชะงักเป็นระยะเวลาชั่วคราว

วิกฤตเศรษฐกิจในทวีปเอเชีย (Asian Financial Crisis: AFC) ยังได้ตอกย้ำความชะงักงันในความสัมพันธ์มากขึ้นไปอีก อาเซียนได้จัดตั้งกรอบความร่วมมืออาเซียนบวกสาม (ASEAN Plus Three: APT) ขึ้น โดยแสวงหาความช่วยเหลือทางการเงิน จากจีน ญี่ปุ่น และ เกาหลีใต้ เพื่อบูรณาการ เสริมสร้างความแข็งแกร่ง ฟื้นฟูเศรษฐกิจในเอเชียตะวันออก เท่ากับเป็นการลดทอนความสำคัญของยุโรปที่มีต่ออาเซียนเอง นอกเหนือจากทางเศรษฐกิจ ยังมีการจัดตั้งการประชุมอาเซียนว่าด้วยการเมืองและความมั่นคง (ASEAN Regional Forum: ARF) อีกด้วย สรุปได้ว่าในระยะที่สองของความสัมพันธ์ทวิภูมิภาคอาเซียน-อียู อาเซียนให้ความสำคัญว่าเอเชียมาก่อน สร้างกลุ่มก้อนตัวเองให้เข้มแข็งในหมู่รัฐเอเชียตะวันออก

ในทศวรรษที่สาม ของสัมพันธ์อาเซียน-อียู ใจกลางความสัมพันธ์ยังเป็นผลพวงมาจากระยะที่สอง แม้การจัดตั้งการประชุมอาเซม จะเป็นช่องทางในการเจรจาของทั้งสองทวีป แต่ก็ไม่ได้มีผลงานหรือความร่วมมืออันเป็นที่ประจักษ์ชัด การที่สหภาพยุโรปวิพากษ์วิจารณ์กิจการภายในของรัฐสมาชิกอาเซียน โดยเฉพาะในประเด็นสิทธิมนุษยชน ในขณะที่อาเซียนยึดถือหลักอธิปไตยและการไม่แทรกแซงกิจการภายใน ความไม่ลงรอยนี้ได้ขัดขวางสัมพันธภาพ ความช่วยเหลือและการสนับสนุนของอียูในภูมิภาคเอเชียจึงเป็นไปอย่างจำกัด

จนกระทั่งในปี พ.ศ. 2550 สหภาพยุโรปและอาเซียนได้บรรลุปฏิญญานูเรมเบิร์กว่าด้วยความเป็นหุ้นส่วนอย่างเข้มแข็งระหว่างอียูและอาเซียน (Nuremberg Declaration on an EU-ASEAN Enhanced Partnership) ซึ่งเป็นเครื่องมือในการเพิ่มพลวัตรความร่วมมืออาเซียน-อียู เยอรมนีคือกุญแจสำคัญที่คอยผลักดันความสัมพันธ์อียู-อาเซียนตลอดทศวรรษ จนได้รับขนานนามจากรัฐสมาชิกอาเซียนว่าเป็น “หุ้นส่วนแห่งการพัฒนา” จนกระทั่งปัจจุบัน เยอรมนีเป็นเพียงสมาชิกหนึ่งเดียวของสหภาพยุโรปที่มีความสัมพันธ์อย่างเป็นทางการกับอาเซียนโดยตรง อาจกล่าวได้ว่า ปฏิญญานูเรมเบิร์ก เป็นตัวเร่งความสัมพันธ์ระหว่างอียูอาเซียน

 [ณัฐนันท์ คุณมาศ เป็นผู้ช่วยศาสตราจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และ Jean Monnet Chair แต่งตั้งโดยสหภาพยุโรป]