ชำนาญ จันทร์เรือง

ดูบทความทั้งหมด

คอลัมนิสต์ประจำคอลัมน์ "มองมุมใหม่"

24 มิถุนายน 2563
718

คณะราษฎรกับการปกครองส่วนท้องถิ่น

ผมยืนยันทุกครั้งที่มีโอกาสเสนอความเห็นไม่ว่าจะเป็นในเวทีสัมมนาหรือการเรียนการสอน ตลอดจนการเขียนบทความทางวิชาการว่า

การปกครองท้องถิ่นไทยที่แท้จริงเริ่มในปี 2476 หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองโดยคณะราษฎรเมื่อ 24 มิ.ย.2475 แม้ว่าจะได้มีพัฒนาการมาก่อนหน้านั้นบ้างแล้ว แต่ก็มิใช่การปกครองท้องถิ่นแต่อย่างใด

เหตุที่ผมยืนอย่างนั้นก็เนื่องเพราะการปกครองท้องถิ่น เป็นการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินตามหลักการกระจายอำนาจ ซึ่งมีลักษณะสำคัญ คือ มีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.)เป็นนิติบุคคลแยกอิสระออกจากการบริหารราชการส่วนกลาง ทำให้มีสิทธิและอำนาจในการทำนิติกรรมและสัญญาต่างๆ ตลอดจนเป็นเจ้าของหรือถือครองกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินต่างๆ โดยมีเจ้าหน้าที่ ทรัพย์สิน งบประมาณและรายได้เป็นของท้องถิ่นเอง มีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นทั้งหมดหรือบางส่วน เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครอง

เริ่มจากปี 2440 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงมีพระราชดำริให้มีการทดลองจัดตั้งระบบสุขาภิบาลขึ้นเป็นครั้งแรก คือ สุขาภิบาลกรุงเทพ ต่อมาในปี 2448 ได้มีการขยายกิจการต่อไป โดยมีพระบรมราชโองการให้ยกฐานะต.ท่าฉลอม เป็นสุขาภิบาล เรียกว่า สุขาภิบาล ท่าฉลอม ถือได้ว่าเป็นสุขาภิบาลแห่งแรกในหัวเมืองของประเทศไทย สาหรับเจ้าหน้าที่ของสุขาภิบาลในขณะนั้น ได้แก่ บุคคลซึ่งทางราชการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งได้แก่ ผู้ว่าราชการเมือง นายอำเภอ กรรมการอำเภอ และกำนันผู้ใหญ่บ้าน เป็นผู้บริหารงานรับผิดชอบ เรียกว่า กรรมการสุขาภิบาล

พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงขยายกิจการสุขาภิบาลไปยังหัวเมืองต่าง ๆ และในการนี้ก็ได้ตราพระราชบัญญัติ(พ.ร.บ.)สุขาภิบาลเมือง และสุขาภิบาลท้องถิ่นขึ้น กิจการสุขาภิบาลทำท่าจะแพร่หลาย แต่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้เสด็จสวรรคตเสียก่อน กิจการสุขาภิบาลจึงสะดุดลงไป ซึ่งสุขาภิบาลในครั้งนั้นยังมิใช่การปกครองท้องถิ่นแต่อย่างใด เพราะมิได้เข้าลักษณะสำคัญข้างต้น แต่เป็นเพียงการให้พื้นที่มีโอกาสในการจัดการบริการสาธารณะโดยเป็นการบริหารจากส่วนกลางหรือข้าราชการประจำที่ถูกส่งมาจากส่วนกลาง

ต่อมาในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าได้ทรงปรึกษากับเจ้าฟ้ากรมหลวงลพบุรีราเมศร์ว่าอยากจะให้มีคณะกรรมการขึ้นชุดหนึ่งเพื่อพิจารณาการจัดตั้งเทศบาล(municipality)ขึ้นในประเทศไทย และในที่สุดได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการประกอบด้วย นายอาร์ ดี เครก(Richard D. Craig) เป็นประธานกรรมการ และมีอำมาตย์เอกพระกฤษณาพรพันธ์, พระยาจินดารักษ์,นายบุญเชย ปิตรชาติ เป็นกรรมการ ซึ่งคณะกรรมการฯมีความเห็นว่าควรเสนอร่าง พ.ร.บ.เทศบาลขึ้น ซึ่งเสนาบดีมหาดไทยได้เสนอร่าง พ.ร.บ.ต่อพระองค์ท่าน ซึ่งพระองค์ท่านได้พระราชทานร่างฯให้สภาเสนาบดีประชุมในรายละเอียดเมื่อ 19 ม.ค.2473 แต่ยังไม่ได้ทูลเกล้าฯเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยก็ได้เกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ร่างฯนี้จึงต้องระงับไป

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองฯคณะราษฎรได้เริ่มจัดวางรูปแบบและระเบียบการบริหารราชการของประเทศ ด้วยการประกาศใช้ พ.ร.บ.ว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.2476 ซึ่งนำรูปแบบมาจากฝรั่งเศส โดยจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน คือ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นการรองรับสถานะทางกฎหมายของราชการส่วนท้องถิ่นเป็นครั้งแรกในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยในส่วนของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นหรือการปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นคณะราษฎรก็ได้มีการออกกฎหมายขึ้นในปีเดียวกันคือ “พ.ร.บ.จัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.2476” จึงส่งผลให้มี อปท.ตามหลักการปกครองท้องถิ่นที่ครบถ้วนเป็นครั้งแรก โดยประกอบไปด้วยฝ่ายบริหาร ฝ่ายสภาเทศบาลที่สามารถออกเทศบัญญัติได้ มีฐานะเป็นนิติบุคคล มีงบประมาณ มีทรัพย์สิน ฯลฯ

ในชั้นแรกมุ่งหวังที่จะให้มีการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเดียวและหวังจะให้มีการจัดตั้งเทศบาลขึ้นในทุกพื้นที่และทุก 4,800 ตำบลในขณะนั้น โดยผู้ที่มีส่วนสำคัญในการผลักดันให้เกิด พ.ร.บ.นี้ก็คือนายปรีดี พนมยงค์นั่นเอง แม้ว่าในระยะเริ่มต้นจะสามารถจัดตั้งได้เพียง 35 แห่งและก่อนสิ้นสุดของยุคคณะราษฎร(2490)สามารถจัดจัดตั้งได้เพียง 117 แห่งในปี 2488 ก็ตาม เนื่องเพราะสถานการณทางการเมืองในขณะนั้นมีความพลิกผันเกือบตลอดเวลาและประกอบกับการเกิดขึ้นของสงครามโลกครั้งที่ 2 อีกด้วย แต่ก็ถือว่าได้วางรากฐานของการปกครองท้องถิ่นขึ้นแล้ว

ต่อมา จอมพล ป.พิบูลสงคราม ซึ่งในอดีตก็เคยเป็นส่วนหนึ่งใน 115 คนของคณะราษฎรเมื่อ 2475 แต่ในขณะนั้นยังเป็นเพียงพันตรีหลวงพิบูลสงคราม(แปลก ขีตตะสังคะ) ซึ่งต่อมาภายหลังได้เกิดการแตกแยกกับผู้ก่อตั้งคณะราษฎรจนเกิดการรัฐประหาร 2490 แต่ในส่วนของการปกครองท้องถิ่นนั้น จอมพล ป.ได้มีการฟื้นฟูระบบสุขาภิบาลโดยมีการตรา พ.ร.บ.สุขาภิบาล พ.ศ. 2495 เพื่อเร่งพัฒนาท้องถิ่นและเตรียมการยกระดับเป็นเทศบาลในอนาคตแต่การจัดตั้งสุขาภิบาลยังยึดรูปแบบและโครงสร้างสุขาภิบาลเดิมในสมัย ร.5 ที่มีการแต่งตั้งข้าราชการประจำไปควบคุมสุขาภิบาล(local Government by Government Officials) และมีการตรา พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.2498 เนื่องจากองค์กรปกครองท้องถิ่นเดิมที่มีอยู่จะอยู่แต่ในเขตเมืองเท่านั้น จึงตั้งเป็น อบจ.ที่มีสถานะเป็น นิติบุคคลแยกออกจากการบริหารราชการส่วนภูมิภาค

นอกจากนั้นยังมีการออก พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการส่วนตำบล พ.ศ.2499 เพื่อจัดจั้ง อบต.ที่มีฐานะเป็นนิติบุคคลและสามารถดำเนินงานได้อย่างอิสระ โดย อบต.มีโครงสร้างที่ประกอบด้วยสภาตำบลทำหน้าที่ออกข้อบัญญัติและทำหน้าที่ฝ่ายบริหารในรูปแบบคณะกรรมการตำบลที่มีกำนันเป็นประธานโดยตำแหน่ง แต่ก็ไม่ประสบความสำเร็จจนต้องมีการออก พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537เสียใหม่ ซึ่งทั้งโครงสร้างของสุขาภิบาล, อบจ.และ อบต.ต่างถูกปรับโครงสร้างใหม่ตามผลของรัฐธรรมนูญฯปี 2540 ที่ให้ฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งและแยกฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภาฯออกจากกันแทนที่จะมาจากการแต่งตั้งเช่นในอดีต โดยมีการยกฐานะสุขาภิบาลเป็นเทศบาลเสียทั้งหมดและออกพ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 เสียใหม่เช่นกัน โดยกำหนดให้มีนายก อบจ.เป็นการเฉพาะแทนการทำหน้าที่หัวหน้าฝ่ายบริหาร อบจ.โดยผู้ว่าฯซึ่งเป็นข้าราชการส่วนภูมิภาคเช่นในอดีต 

จากที่กล่าวมาข้างต้น แม้แนวคิดการกระจายอำนาจไปสู่พสกนิกรจะทรงเป็นพระราชดำริขององค์พระมหากษัตริย์ไทย ด้วยความตั้งพระราชหฤทัยในการพัฒนาให้ชาติบ้านเมืองเจริญรุ่งเรือง แต่จะเห็นได้ว่า คณะราษฎรเป็นผู้ที่ทำให้การปกครองท้องถิ่นของไทยเกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมและสมบูรณ์ครบถ้วนตามหลักการของการปกครองท้องถิ่น สมควรที่เราทุกคนสานต่อเจตนารมณ์นี้ อันจะนำมาสู่ความเจริญรุ่งเรืองยิ่งๆ สืบไป

ดูบทความทั้งหมดของ ชำนาญ จันทร์เรือง

แชร์ข่าว :
Tags: