ระบบอภิบาลย้ายถิ่นระดับภูมิภาค ทางออกอาเซียนต่อปัญหาโรฮิงญา

ประเด็นการย้ายถิ่นแบบไม่ปกติของชาวโรฮิงญายังคงเป็นปัญหาเร่งด่วนและยืดเยื้อมาตั้งแต่วิกฤตการณ์ผู้ย้ายถิ่นชาวโรฮิงญาที่ไทยเป็นหนึ่งในประเทศที่ได้รับผลกระทบมาตั้งแต่ปี 2014 และกลายเป็นที่สนใจในระดับโลกตั้งแต่ปี 2015

ทว่าสถานการณ์ของชาวโรอิงญามากกว่า 700,000 คน ในค่ายผู้ลี้ภัย เมื่อรวมกับผู้ที่อยู่มาก่อนหน้าประมาณ 200,000 คนที่เมืองค็อกซ์ บาซาร์ ประเทศบังกลาเทศแล้ว เท่ากับชาวโรฮิงญาเกือบล้านคนกลายเป็นปัญหารอวันปะทุลุกลามกลายเป็นการย้ายถิ่นครั้งใหญ่ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อีกครั้ง ซึ่งส่งผลกระทบต่อไทยและประเทศสมาชิกอาเซียนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ข้อตกลงว่าด้วยการส่งกลับผู้พลัดถิ่นจากรัฐยะไข่ระหว่างบังกลาเทศกับเมียนมาในเดือน พ.ย.2017 ก็ยังไม่เกิดผลเป็นรูปธรรม เนื่องจากชาวโรฮิงญากังวลเรื่องความปลอดภัยเมื่อกลับไปเมียนมา จากการประเมินของอาเซียนนั้น การส่งกลับคงทำได้ในหลักร้อยต่อวันซึ่งต้องใช้เวลามากกว่า 6 ปี โดยมีปัญหาสำคัญ คือ การให้สิทธิพลเมืองของชาวโรฮิงญาที่เมียนมายังถือว่าเป็น “ชาวเบงกาลี” ที่เป็นผู้เข้าเมืองผิดกฎหมายจากบังกลาเทศ ไม่ใช่ผู้ที่อยู่ในรัฐยะไข่มาแต่เดิม

คำถามสำคัญ คือ อาเซียนจะมีหนทางใดบ้างเพื่อจัดการปัญหานี้ให้มีประสิทธิผลและยั่งยืน หรือจะรอให้กลายเป็นวิกฤตการณ์ผู้ย้ายถิ่นที่เกิดขึ้นซ้ำๆ ในภูมิภาค

คำตอบที่พอจะเป็นทางเลือกหนึ่ง คือ ระบบการอภิบาลการย้ายถิ่นระดับภูมิภาค (Regional Migration Governance)ซึ่งหมายถึง ระบบ กฎเกณฑ์ ปทัสถาน และการปฏิบัติอันเกี่ยวข้องกับการย้ายถิ่น โดยมีลักษณะสำคัญคือ การมีส่วนร่วมของตัวแสดงที่หลากหลาย ไม่ว่าจะเป็นองค์การระหว่างประเทศ องค์การนอกภาครัฐระหว่างประเทศ โดยไม่จำกัดกรอบคิดอยู่ที่รัฐ เป็นกระบวนการต่อเนื่องที่อำนวยให้ตัวแสดงที่หลากหลายรวมผลประโยชน์ที่อาจแตกต่างกันและขัดกันเพื่อให้เกิดการดำเนินการร่วมโดยมุ่งผลระยะกลางและระยะยาว อีกทั้งไม่จำกัดว่าต้องมีลักษณะเป็น “กฎเกณฑ์” แต่เป็น “แนวทาง” ที่ตัวแสดงทั้งหลายถือปฏิบัติเสมือน “ผลประโยชน์ของตน”

ที่ผ่านมา ระบบการอภิบาลภูมิภาคอันเกี่ยวเนื่องกับการย้ายถิ่นแบบไม่ปกติชาวโรฮิงญาที่มีอาเซียนเป็นฐานภูมิภาค (regional platform) ที่รัฐทั้งในและนอกอาเซียน มาร่วมกันคิดหาหนทางแก้ไขปัญหาที่มีอยู่มากมายหลายกรอบความร่วมมือ ไม่ว่าจะเป็น Bali Process การประชุมรัฐมนตรีอาเซียนด้านอาชญากรรมข้ามชาติ (AMMTC) อนุสัญญาอาเซียนว่าด้วยการต่อต้านการค้ามนุษย์โดยเฉพาะสตรีและเด็ก (ACTIP) และแผนปฏิบัติการฯ (APA) การประชุมระดับรัฐมนตรีว่าด้วยการเคลื่อนย้ายแบบไม่ปกติของคนในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ค.ศ. 2015 และการประชุมวาระพิเศษว่าด้วยการย้ายถิ่นแบบไม่ปกติในมหาสมุทรอินเดียใน ค.ศ. 2015 และ ค.ศ. 2016

ยิ่งไปกว่านั้นอาเซียนยังมีเครื่องมือภาคประชาสังคมที่สามารถเข้ามาร่วมกันแก้ไขปัญหาด้วยไม่ว่าจะเป็นกรอบการประชุมภาคประชาสังคมอาเซียน/เวทีภาคประชาชนอาเซียน (ACSC/APF) เครือข่ายสิทธิผู้ลี้ภัยแห่งเอเชีย-แปซิฟิก (APRRN)

ภายใต้กรอบความร่วมมือระดับโลก อาเซียนสามารถอาศัยหน่วยงานและโครงการของสหประชาชาติ เช่น UNHCR UNODC และองค์การระดับโลกอย่าง IOM เข้ามามีบทบาทช่วยบรรเทาและแก้ไขปัญหา

นอกจากที่กล่าวมาแล้วนั้น ยังสามารถเห็นบทบาทของประเทศนอกอาเซียน เช่น บังกลาเทศที่แบกรับภาระผู้ย้ายถิ่นชาวโรฮิงญา อินเดียซึ่งมีบทบาทสนับสนุนบังกลาเทศและให้ความช่วยเหลือด้านการพัฒนาในพื้นที่รัฐยะไข่ หรือแม้กระทั่งจีนที่เข้ามาเสนอ “แนวทาง 3 ระยะ” ให้บังกลาเทศกับเมียนมาแก้ไขปัญหาแบบทวิภาคีกันเอง ซึ่งแตกต่างจากสหรัฐที่เข้ามามีบทบาทและใช้มาตรการบังคับกดดันเมียนมาที่ละเมิดสิทธิมนุษยชน

อย่างไรก็ตาม โครงการ “อาเซียนกับระบบการอภิบาลภูมิภาคในเรื่องการย้ายถิ่นแบบไม่ปกติ ของชาวโรฮิงญา” ในชุดโครงการ “จับตาอาเซียน” (ASEAN Watch) สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) และตีพิมพ์เป็นหนังสือ “อาเซียนกับการย้ายถิ่นแบบไม่ปกติของชาวโรฮิงญา” มีข้อเสนอหลักเกี่ยวกับระบบการอภิบาลภูมิภาคนี้สำหรับประเทศไทยในฐานะประธานอาเซียน 2 ประการ

ประการแรก ไทยควรที่จะรักษาการปฏิสัมพันธ์กับเมียนมาไว้โดยติดตามสถานการณ์ในรัฐยะไข่และให้เมียนมารายงานความคืบหน้าต่อที่ประชุมของอาเซียนเป็นระยะๆ และสรุปผลออกมาเป็นแถลงการณ์ ทั้งในการประชุมอย่างไม่เป็นทางการ (Retreat) การประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศ และการประชุมสุดยอด ซึ่งสามารถพัฒนาเป็นตัวแบบการประชุมว่าด้วยการย้ายถิ่นแบบไม่ปกติในลักษณะ “ASEAN+5+3” ที่มีบังกลาเทศ จีน ญี่ปุ่น สหรัฐ อินเดีย UNHCR IOM OHCHR เพื่อสร้าง “การรวมกลุ่มของผู้มีใจร่วมกัน” ตามข้อเสนอของ ดร.สุรินทร์ พิศสุวรรณ เพื่อดึงเมียนมาให้อยู่ในเวทีการเจรจา และให้ความเชื่อมั่นต่อประชาคมระหว่างประเทศ

ประการที่สอง พัฒนา “แนวทางร่วม” (common approach) ของอาเซียนในการจัดการกับการย้ายถิ่นแบบไม่ปกติ โดยมุ่งเน้นการแบ่งเบาภาระและมีความรับผิดชอบร่วมกัน ให้มีมาตรฐานไม่ต่ำกว่าระดับสากล ในกรอบสหประชาชาติมีข้อตกลงที่ไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย ทั้ง Global Compact on Refugees และ Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration ลาตินอเมริกาเองก็เป็นตัวอย่างแนวปฏิบัติที่ดีที่ทำให้เกิดผลได้จริง ในขณะที่อาเซียนส่ง “คณะประเมินความจำเป็น” ของ AHA Centre เข้าไปในเมียนมาในต้นปี 2019 เพื่อให้ข้อแนะนำในการปรับปรุงกระบวนการส่งกลับ ซึ่งถือเป็นแนวโน้มที่ดีของการมีแนวทางร่วม

สรุปได้ว่า ปัญหาการย้ายถิ่นแบบไม่ปกติชาวโรฮิงญาซึ่งอาเซียนในฐานะเจ้าของพื้นที่ปัญหาควรแสวงหาความร่วมมือจากหลายภาคส่วน และควรผลักดันระบบการอภิบาลภูมิภาคในเรื่องการย้ายถิ่นแบบไม่ปกติ เพื่อสร้างบรรทัดฐานใหม่ในการจัดการปัญหาในลักษณะนี้ที่อาจเกิดขึ้นได้อีกในอนาคต อันจะนำมาสู่การสถาปนาหลักสิทธิมนุษยชนในอาเซียนให้เกิดขึ้นจริงและช่วยให้ก้าวข้ามข้ออ้างเรื่องการไม่แทรกแซงกิจการภายใน

โดย... 

อนุสรณ์ ชัยอักษรเวช

นักวิจัยฝ่าย 1

สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.)