Legal Vision : นิติทัศน์ 4.0

ดูบทความทั้งหมด

ดร.สุมาพร (ศรีสุนทร) มานะสันต์ สำนักกฎหมาย สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง

4 กุมภาพันธ์ 2562
2,260

ถึงเวลาของภาษีสิ่งแวดล้อม

ปลายทางของความเจริญทางวัตถุ การเติบโตของอุตสาหกรรม และการพัฒนาของเทคโนโลยี คือ ความเสื่อมโทรมของสิ่งแวดล้อม

อะไรคือทางออก? – หรืออาจถึงเวลาในการสะสางกฎหมายและมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมที่เรามีอยู่ทั้งหมด เพื่อช่วยแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นทุกวันนี้

ด้วยตระหนักในปัญหา ผู้เขียนจึงขออธิบายถึงหลักการและแนวทางการใช้ภาษีสิ่งแวดล้อมในแบบสากลเพื่อประโยชน์ในการเสนอแนะในเชิงนโยบายต่อไป

ภาษีเพื่อแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อม

จากการศึกษาประสบการณ์ที่ปรับใช้ในต่างประเทศอาจจำแนกแนวนโยบายได้ในสามลักษณะ ได้แก่ การเก็บภาษีจากผู้ก่อหรือจุดกำเนิดมลพิษ (Pollution taxes) การกำหนดมาตรการจูงใจในรูปแบบต่าง ๆ (ซึ่งมีทั้งมาตรการจูงใจทางภาษีอากรและที่มิใช่ภาษีอากร) และการใช้นโยบายแบบผสมผสาน (Mixed policy) กล่าวคือ ทั้งเก็บภาษีจากผู้ก่อมลพิษควบคู่ไปกับการใช้มาตรการจูงใจเพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรม 

เก็บภาษีจากผู้ก่อมลพิษ

ในการเก็บภาษีจากผู้ก่อมลพิษ รัฐมีวัตถุประสงค์ในการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของประชาชนมากกว่าเป้าประสงค์ในการเพิ่มรายได้ โดยในบางประเทศมีการ Earmarked เงินที่เก็บได้ในลักษณะกองทุนเพื่อนำไปใช้ในภารกิจด้านสิ่งแวดล้อม

ในทางทฤษฎี การจัดเก็บภาษีจากผู้ก่อมลพิษ เป็นการจัดเก็บที่สมเหตุสมผลและมักได้ผลดีกับกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่สามารถตรวจสอบค่ามลพิษได้ง่าย อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติ ภาษีประเภทนี้มักนำมาปรับใช้กับมลพิษทางน้ำมากกว่าทางอากาศ เนื่องจากการกำหนดฐานภาษีจากปริมาณมลพิษทางอากาศทำได้ยากและจำเป็นต้องใช้อุปกรณ์ที่มีราคาสูงเพื่อการตรวจสอบ (กรณีโรงงานอุตสาหกรรมมักมีการติดตั้งเครื่องวัดที่ปล่องของเสีย)

นอกจากนี้ การจัดเก็บอาจทำในรูปแบบค่าธรรมเนียม/ค่าบริการ เช่น ในอังกฤษมีการเก็บ Congestion charge หรือค่าธรรมเนียมในการเข้าเขตจราจรหนาแน่น ส่วนฝรั่งเศสและเดนมาร์กมีนโยบายจะปรับเพิ่มอัตราค่าบริการที่จอดรถในเมืองให้สูงขึ้น (50% จากเดิม) เพื่อลดปริมาณการใช้รถในเขตเมือง

นอกจากการจัดเก็บในข้างต้น รัฐอาจเก็บภาษีจากฐานการบริโภค/ผลิตภัณฑ์มีส่วนประกอบ ที่ทำลายสิ่งแวดล้อม เช่น สวิสเซอร์แลนด์มีการจัดเก็บภาษีจากสินค้าที่มีส่วนประกอบของ VOCs (สารประกอบอินทรีย์ระเหยง่าย) โดยจัดเก็บจากผู้นำเข้า ผู้ผลิต ผู้ขายส่ง และผู้ผลิตสาร VOCs เป็นต้น

ดังนั้น หลักการของภาษีที่มุ่งจะจัดเก็บทั้งหมดที่ได้กล่าวมาข้างต้นสะท้อนหลักที่สำคัญ คือ “ผู้ก่อมลพิษต้องเป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่าย” (Polluter Pays Principle) ทั้งสิ้น

มาตรการจูงใจทางภาษี (Tax incentive) 

มักทำโดยการกำหนดให้ผู้ก่อมลพิษได้รับสิทธิประโยชน์พิเศษทางภาษี หากมีการดำเนินการที่เหมาะสมในการดูแลสิ่งแวดล้อม เช่น ในญี่ปุ่น รัฐบาลกำหนดให้สิทธิประโยชน์ในทางภาษีกับธุรกิจที่ย้ายโรงงานอุตสาหกรรมออกจากเขตที่รัฐบาลประสงค์จะทำเป็นเขตควบคุมมลพิษ (Pollution Control Area) ในอังกฤษ กำหนดให้ธุรกิจที่มีสินทรัพย์ที่ช่วยรักษาสิ่งแวดล้อมสามารถหักค่าใช้จ่ายในรูปค่าเสื่อมได้เร็วขึ้น (Shortening of depreciation period) และในจีน กำหนดให้ธุรกิจสามารถยกยอดเครดิตภาษีไปใช้ในปีถัดไปได้ (Credit Carryover) หากมีการลงทุนในเครื่องจักร/อุปกรณ์ที่ช่วยรักษาสิ่งแวดล้อม

นโยบายแบบผสมผสาน 

คือ การออกแบบนโยบาย/มาตรการสิ่งแวดล้อมให้มีส่วนผสมระหว่างการจัดเก็บและการสร้างแรงจูงใจ โดยในบางประเทศยังใช้ควบคู่ไปกับมาตรสั่งการและการควบคุม (เช่น การห้ามปล่อยมลพิษ) ด้วย

เช่น ในฝรั่งเศสและเนเธอร์แลนด์ได้มีการจัดทำนโยบายภาษีสิ่งแวดล้อมแบบผสมผสาน กล่าวคือ มีการกำหนดนโยบายการจัดเก็บภาษีจากปล่อยมลพิษควบคู่ไปกับการทำสัญญาร่วมกันระหว่างภาครัฐและเอกชน

โดยเป็นระบบที่ให้ผู้ก่อมลพิษสามารถเข้าปรึกษาและเจรจาต่อรองกับหน่วยงานของรัฐเพื่อหาแนวทางร่วมกันในการลดปริมาณมลพิษ ซึ่งความแตกต่างระหว่างระบบของฝรั่งเศสและเนเธอร์แลนด์ คือ เนเธอร์แลนด์ได้กำหนด ให้สัญญาที่ทำร่วมกัน มีข้อกำหนดในการให้ความรู้กับภาคเอกชนควบคู่ไปด้วย (Knowledge Base) โดยภายใต้สัญญาดังกล่าว นอกจากเปิดโอกาสให้ภาครัฐกับเอกชนกำหนดกำหนดแผนที่ในการลดมลพิษร่วมกันแล้ว ยังกำหนดมาตรฐานความรู้และเทคโนโลยี (Know-How) ที่ผู้ก่อมลพิษควรศึกษาในการจัดการมลพิษอีกประการหนึ่งด้วย

มาตรการที่ไม่ใช่ภาษี

ในทางปฏิบัติ นอกจากมาตรการที่ได้กล่าวมาข้างต้น ยังมีการกำหนดนโยบายในเชิงสั่งการและควบคุมการปล่อยมลพิษ (Command and Control Approach) เพื่อแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อมด้วยเช่นกัน เช่น ในจีน มีการกำหนดให้โรงงานไฟฟ้าเปลี่ยนจากการใช้ถ่านหินเป็นพลังงานก๊าซธรรมชาติ และรัฐบาลสามารถสั่งยุติการดำเนินงานของโรงงานที่ก่อมลพิษในเมืองใหญ่ได้ เช่นเดียวกัน ในเยอรมันได้มีการกำหนดแนวนโยบายเพื่อควบคุมมลพิษทางอากาศ โดยวางเป้าหมายในการเลิกใช้รถดีเซลในปี 2020 

กฎหมายไทยว่าอย่างไร?

ประเทศไทยมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อมหลายฉบับ (เช่น พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ร.บ. โรงงาน พ.ร.บ. วัตถุอันตราย) ซึ่งอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของหลายหน่วยงาน และสำหรับกฎหมายภาษี ไทยยังไม่มีกฎหมายจัดเก็บภาษีจากสิ่งแวดล้อมโดยตรง แต่มีภาษีสรรพสามิตที่จัดเก็บจาก

สินค้า/บริการที่มีส่วนประกอบอันส่งผลเสียต่อสิ่งแวดล้อม (เช่น ภาษีแบตเตอรี่ ภาษีรถยนต์ ภาษีเครื่องปรับอากาศ) และมีการกำหนดมาตรการจูงใจทางภาษีผ่านกลไกของ พ.ร.บ. ส่งเสริมการลงทุน (BOI) และพระราชกฤษฎีกาภายใต้ประมวลรัษฎากรที่ยกเว้นภาษีเงินได้ในบางกรณีให้กับกิจกรรมที่มีวัตถุประสงค์เพื่อสิ่งแวดล้อม

 

สำหรับผู้เขียน กฎหมายและมาตรการที่เรามีอาจยังไม่เพียงพอในการแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อมในปัจจุบัน อีกทั้งกฎหมายบางฉบับมีความล้าสมัย และการทำงานของแต่ละภาคส่วนยังไม่รวมกันเป็นหนึ่งเดียวเพื่อแก้ปัญหาที่เกิดขึ้น

ผู้เขียนเชื่อว่า การกำหนดนโยบายภาษีสิ่งแวดล้อมที่ดีต้องเป็นการหาสมดุลที่เหมาะสมระหว่างกลไกการจัดเก็บและการสร้างแรงจูงใจ โดยอาจต้องมีส่วนผสมของกลไกการบังคับ/จำกัดสิทธิในการปล่อยมลพิษในบางกรณี ซึ่งกฎหมายที่ดีย่อมต้องมีสภาพการบังคับใช้ได้จริงในทางปฏิบัติด้วย

ท้ายที่สุด เพราะสิ่งแวดล้อม คือ บ้านที่เราอยู่อาศัย จึงถึงเวลาแล้วที่เราจะต้องทำบ้านหลังนี้ให้น่าอยู่และยั่งยืนเพื่อลูกหลานของเราสืบไป

[บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน]

 

ดูบทความทั้งหมดของ Legal Vision : นิติทัศน์ 4.0

แชร์ข่าว :
Tags: