ซับซ้อน V ง่ายกระชับ

เมื่อวันที่ 3 เมษายนที่ผ่านมาที่ประชุมคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบในหลักการของร่าง พ.ร.บ. ส่งเสริมการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน ('ร่าง พ.ร.บ. ส่งเสริมการร่วมทุน') ซึ่งหลังจากนี้ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็จะทำหน้าที่ตรวจร่างและมีการนำเสนอสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อให้พิจารณาให้ความเห็นชอบต่อไป โดยร่างกฎหมายฉบับนี้เป็นการปรับปรุง พ.ร.บ. การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556 ('พ.ร.บ. ร่วมทุน')

การปรับปรุง พ.ร.บ. ร่วมทุนครั้งนี้เกิดขึ้นจากปัญหาหลายประการที่ประสบมาโดยสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (“สคร.”) ซึ่งเป็นหน่วยงานหลักในการประสานงานรวมทั้งผลักดันให้เกิดโครงการที่เป็นโครงสร้างพื้นฐานและบริการสาธารณะของประเทศ เนื่องจากมีโครงการเกิดขึ้นภายใต้ พ.ร.บ. ร่วมทุนน้อยเกินกว่าระดับที่จะสามารถยอมรับได้ตามนโยบายของรัฐ และสำหรับโครงการที่เกิดขึ้นมานั้นก็ใช้เวลาในการนำเสนอโครงการจนถึงขั้นได้รับการอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีเป็นเวลานานโดยเฉลี่ยเกือบ 2 ปี ทั้งๆ ที่ พ.ร.บ. ร่วมทุน มีหลักการที่ชัดเจนว่าจะเป็นกฎหมายส่งเสริมให้เอกชนเข้ามาร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ เพราะเป็นที่ทราบกันดีว่ารัฐมีเงินทุนและประสบการณ์จำกัดเกินกว่าที่จะจัดให้มีโครงการที่เป็นโครงสร้างพื้นฐานและบริการสาธารณะให้เพียงพอต่อความต้องการของประชาชนและทันเวลาต่อความจำเป็นในการพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

สำนักงานกฎหมายของผมได้รับการแต่งตั้งจาก สคร. ให้ทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษากฎหมายในการศึกษาปัญหาและเสนอทางออกที่เหมาะสมให้ สคร. พิจารณาในการเสนอปรับปรุง พ.ร.บ. ร่วมทุน โดยทำการเปรียบเทียบกับกฎหมายในลักษณะเดียวกันนี้ของประเทศอื่นๆ ด้วย ซึ่งผมมีความเห็นว่าปัญหาที่สำคัญของ พ.ร.บ. ร่วมทุน คือ การตั้งใจออกแบบมาตรการในการนำเสนอและอนุมัติโครงการให้มีขั้นตอนที่ยากและซับซ้อน ซึ่งเป็นกรณีที่เรียกกันว่า Intentional Complexity โดยเกิดมาจาก 'ความกลัวว่าจะผิดพลาด' (จากหนังสือ Why Simple Wins เขียนโดย Lisa Bodell) คนหรือองค์กรที่มีความกลัวเช่นนี้จึงเป็นพวกย้ำคิดย้ำทำไม่กล้าตัดสินใจ มีการประชุมเรื่องเดียวกันหลายคณะหรือหลายครั้งเกินความจำเป็น ฯลฯ แต่หาก 'ความกลัวว่าจะผิดพลาด' เหล่านี้เป็นกรณีที่จะป้องกันสิ่งที่แทบจะไม่มีทางเกิดขึ้นได้หรือมีโอกาสเกิดขึ้นได้น้อยมาก ก็จะเป็นการลงทุนลงแรงที่ไม่คุ้มค่าได้ไม่คุ้มเสีย หรือแม้จะเป็นกรณีที่มีโอกาสที่จะเกิดขึ้นได้ หากคิดวิเคราะห์ให้ดีก็อาจจะมีวิธีการที่ง่ายกว่าและใช้เวลาน้อยกว่าที่จะป้องกันได้ เช่น มีการประชุมครั้งเดียว คณะเดียว แต่มีหัวข้อและสิ่งที่จะต้องพิจารณา (Checklist) ที่กำหนดไว้ให้ล่วงหน้าโดยผู้ที่เชี่ยวชาญหรือรู้จริงในหัวข้อที่จะต้องพิจารณาตัดสินใจนั้น แทนที่จะต้องมีการประชุมหลายครั้งหรือหลายคณะซึ่งน่าจะได้ประโยชน์ไม่มากกว่ากันแต่เสียเวลามากและทำให้เกิดความล่าช้า

ในกรณีของ พ.ร.บ. ร่วมทุน นี้ Intentional Complexity เกิดมาจาก 'ความกลัวว่าจะผิดพลาด' เปิดช่องให้เกิดการทุจริตคอรัปชั่น หรือทำให้หน่วยงานของรัฐเสียประโยชน์ แต่ข้อเท็จจริงปรากฏว่ายังมีข่าวเกี่ยวกับการตรวจสอบว่าอาจมีการทุจริตคอรัปชั่นอยู่ในบางโครงการภายใต้ พ.ร.บ. ร่วมทุน ซึ่งเท่ากับว่าการทำให้เกิดความยากและซับซ้อนในการนำเสนอและอนุมัติโครงการไม่ได้ช่วยป้องกันไม่ให้เกิดการทุจริตคอรัปชั่นแต่กลับสร้างความล่าช้า นอกจากนั้น มาตรการในการเสนอโครงการที่ไม่มีความยืดหยุ่นซึ่งเป็น Intentional Complexity ซึ่งสร้างขึ้นจาก 'ความกลัวว่าจะผิดพลาด' ทำให้หน่วยงานของรัฐเสียประโยชน์นั้นกลับทำให้เกิดเป็นความเชื่อพื้นฐาน (Mindset) ผิดๆ ว่ารัฐจะรับความเสี่ยงใดๆ ในโครงการไม่ได้เลย โดยเอกชนที่เข้ามาร่วมลงทุนในกิจการของรัฐจะต้องเป็นผู้รับความเสี่ยงของโครงการไปทั้งหมด ทั้งๆ ที่ความเสี่ยงบางเรื่อง เช่น การได้ที่ดินเพื่อมาทำโครงการถนน รถไฟฟ้า ฯลฯ เป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องเป็นผู้จัดหาโดยใช้อำนาจของรัฐตามกฎหมายและถ้าจัดหามาไม่ทันตามกำหนดเวลาเอกชนก็จะเสียหาย ซึ่งเมื่อรัฐให้เอกชนเป็นผู้รับความเสียหายในกรณีเช่นนี้ย่อมเป็นผลให้เอกชนต้องรับความเสี่ยงสูงเกินไปจนไม่สนใจที่จะเข้ามาร่วมลงทุนในโครงการที่อาจมีปัญหาในเรื่องเหล่านี้จนทำให้โครงการเกิดขึ้นไม่ได้

ดังนั้น ร่าง พ.ร.บ. ส่งเสริมการร่วมทุนจึงใช้ Simplicity (ความง่ายและชัดเจน) แทน Intentional Complexity (ตั้งใจให้ยากและซับซ้อน) โดยทำให้การเสนอและอนุมัติโครงการรวมทั้งมาตรการส่งเสริมต่างๆ เป็นไปแบบกระชับไม่ซับซ้อนและใช้เวลาสั้นที่สุดเท่าที่จะสามารถทำได้ แต่ใช้หลัก “โปร่งใส รัดกุม ตรวจสอบได้” มาป้องกันเรื่องการทุจริตคอรัปชั่น และให้หน่วยงานของรัฐรับความเสี่ยงสำหรับเรื่องที่เป็นกรณีปกติทั่วไปซึ่งรัฐจะต้องรับความเสี่ยงนั้นตามหลักการเป็นผู้ร่วมดำเนินงานกัน (Public Private Partnership) ที่ปรากฏอยู่ในกฎหมายลักษณะเดียวกันนี้ของประเทศอื่นๆ

'You can’t believe how hard it is for people to be simple, how much they fear being simple. In reality … clear, tough – minded people are the most simple.' (Jack Welch)

www.facebook/Weerawong: Wonderful Ways