ต้องจนแค่ไหน ถึงจะเรียกว่า ‘คนจน’

หรือเรียกอย่างเป็นทางการว่า "บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ" ที่ถือเป็นหนึ่งในมาตรการช่วยเหลือบรรเทาปัญหาทางเศรษฐกิจแก่ผู้ยากไร้

แต่ก็อีกเช่นกันที่บัตรสวัสดิการแห่งรัฐนี้ได้จุดประกายคำถามและกลายเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์ต่อความเหมาะสมของการใช้ทรัพยากรและงบประมาณแผ่นดิน และย้อนไปถึงคำถามตั้งต้นที่สำคัญที่ว่า จริงๆแล้วคำว่า “คนจน” ก็ยังคลุมเครืออยู่ และต้องจนแค่ไหนเรียกว่า”คนจน” และสำคัญที่สุดคือ แล้ว “ใครคือคนจน” กันแน่

ถ้าถามว่าคำว่า “คนจน” ถูกพูดถึงอย่างเป็นทางการในตำราเล่มไหน อาจจะประหลาดใจว่านักวิชาการประวัติศาสตร์สามารถสืบย้อนไปได้ถึงยุคพระคริสต์ และคัมภีร์ไบเบิลได้เลยทีเดียว จากคำว่า Ptochos  ที่มีรากศัพท์มาจากภาษากรีกที่แปลว่า อาการหมอบก้มศีรษะลง

ความเป็นคนจนในสมัยนั้นหมายถึงการสูญเสียทุกสิ่ง ไม่ว่าจะเป็นความมั่งคั่ง อิทธิพล ตำแหน่ง และรวมไปถึงเกียรติยศชื่อเสียงด้วย และกลายมาเป็นขอทาน ต้องร้องขอความช่วยเหลือจากผู้อื่นในสังคม อาหารของคนจนสมัยนั้นมีเพียงขนมปังจืดๆ 2 ก้อนต่อวันเท่านั้น การมีเนื้อไว้บริโภคเป็นความฝันที่เกินเอื้อม เพราะมีราคาดั่งทองคำ และมีเฉพาะคนรวยที่ซื้อได้เท่านั้น

จากยุคคริสต์จักรเรืองอำนาจมาสู่ยุคกลางที่จำนวนคนจนมีมากขึ้น รัฐสมัยนั้นต้องสูญเสียงบประมาณไปเป็นจำนวนมากกับการดูแลคนที่ไม่จนจริง แต่มาขอความช่วยเหลือ จึงไม่น่าประหลาดใจที่เป็นจุดเริ่มต้นของความเชื่อที่ว่า “คนจน คือ คนขี้เกียจ”

มาตรการ “ตีตราคนจน” จึงถือกำเนิดขึ้นด้วยการบังคับให้คนจนมีสัญลักษณ์ที่ระบุว่า “จน” ที่เห็นได้ชัดเจน เช่น รัฐบาลอังกฤษในช่วงทศวรรษ 1960  กำหนดให้สวมเสื้อที่มีอักษร P สีแดงหรือน้ำเงินไว้กลางหน้าอก เป็นต้น และรวมถึงความพยายามของรัฐที่จะจำกัดจำนวนคนจนที่มารับบริการจากรัฐ

บริการเหล่านั้นเป็นบริการขั้นต่ำที่คนทั่วไปไม่ปรารถนาจะได้รับ ดังจะเห็นตัวอย่างได้จากวรรณกรรมคลาสสิคสะท้อนสังคมอย่าง Oliver Twist ที่แสดงชีวิตความเป็นอยู่ที่ทุกข์เข็ญของเหล่าคนจนใน Workhouse ในสหราชอาณาจักรในยุคปฎิวัติอุตสาหกรรม

แต่อย่างไรก็ตาม นิยาม “คนจน” ก็เปลี่ยนไปตามยุคสมัย จากยุคกลางที่ คนจน คือ ผู้ขาดแคลนอาหารบริโภคและที่อยู่อาศัย มาสู่ปัจจุบันที่วัดความเป็นคนจนจากปริมาณแคลอรี่อาหารที่บริโภคในแต่ละวัน วัดจากความขาดแคลนปัจจัยสี่ในชีวิตประจำวัน และมาถึงการวัดความจนจากเส้นความยากจน

การวิวัฒน์ต่างๆเหล่านี้ทำให้การออกแบบนโยบายสาธารณะในแต่ละสังคมแต่ละสมัยเป็นเรื่องยาก หากรัฐไม่เข้าใจนิยาม “คนจน” ของสังคมตนเองอย่างแท้จริง

แล้วใครคือคนจน จะตามหาคนจนได้อย่างไร

งานศึกษาต่างประเทศทั่วโลก ยังมีเครื่องมือที่ชี้วัดความเป็นคนจน อย่างน้อย 5 วิธีการ ซึ่งใช้ต่างกันไปในแต่ละประเทศ

กรณีประเทศยากจน หรือประเทศที่มีรายได้น้อย หรือประเทศที่มีแรงงานนอกระบบเป็นจำนวนมาก การวัดความเป็นคนจนจากรายได้ที่มีการรายงานแก่รัฐอาจจะไม่ใช่วิธีการดีที่สุด จึงมีการใช้ Proxy means Test (PMTs) ที่จะตั้งคำถามครัวเรือนในด้านเศรษฐกิจ ด้านสังคมของครัวเรือน เพื่อใช้วัดความยากจนทางอ้อม

ตัวอย่างเช่น มีบ้านเป็นของตนเองหรือไม่ มีรถจักรยานยนต์ รถยนต์ในครัวเรือนนั้นบ้างหรือไม่ ลักษณะผนังบ้านเป็นอย่างไร หลังคาบ้านใช้วัสดุอะไร มีโทรศัพท์หรือไม่ พื้นหรือผนังบ้านทำจากวัสดุอะไร ก๊าซหุงต้มใช้อะไร เหล่านี้เป็นต้น และให้คะแนนแก่ครัวเรือนนั้นไว้เปรียบเทียบกับภาพรวมเฉลี่ยของคนในสังคมนั้น ซึ่งชุดคำถามแต่ละประเทศก็ต่างกันไปและจำนวนข้อมากน้อยต่างกัน

อีกตัวอย่างหนึ่งคือการใช้ Poverty Scorecard เป็นตัววัดว่า คุณตกอยู่ในความยากจนหรือไม่ โดยลดจำนวนคำถามลงจาก PMTs โดยกำหนดว่าจะมี เกณฑ์ง่ายๆเพียง 10 ข้อ ที่ชุดคำถามจะต่างกันในแต่ละประเทศ เช่น สอบถามว่า มีจำนวนสมาชิกในบ้านกี่คน มีห้องทั้งหมดในบ้านกี่ห้อง(ไม่นับห้องน้ำ) ผนังห้องทำมาจากอะไร มีพัดลม โทรศัพท์มือถือ หรือมีโทรทัศน์สีบ้างหรือไม่ มีเครื่องซักผ้าหรือไม่ ใช้อะไรในการหุงต้มอาหาร มีพื้นที่ทางการเกษตรเป็นของตนเองหรือไม่

แม้ว่าเครื่องมือนี้จะง่ายในการสื่อสารกับผู้คน แต่ยังมีข้อจำกัดว่ามีชุดคำถามอยู่สำหรับเพียง 40 กว่าประเทศทั่วโลกเท่านั้น ไม่สามารถนำชุดคำถามประเทศหนึ่งไปใช้กับอีกประเทศหนึ่งได้ และดัชนีชี้วัดนี้ก็ไม่สามารถเปรียบเทียบข้ามประเทศได้ด้วยเพราะตัวชี้วัดในแต่ละประเทศต่างกัน

แต่หากต้องการให้สามารถเปรียบเทียบความยากจนข้ามประเทศได้ อาจจะต้องหันไปให้ความสนใจกับ Multi-dimensional Poverty Index (MPI) ซึ่งจัดทำโดย World Bank โดยอ้างอิงแนวทางของ poverty scorecard โดยเน้นจำนวนข้อคำถามน้อยและครอบคลุม 3 มิติคือ มิติด้านสุขภาพ มิติด้านการศึกษา และ มิติด้านชีวิตความเป็นอยู่

ชุดคำถามหลักๆ ค่อนข้างใกล้เคียงกันกับ PMTs และ Poverty Scorecard เช่น ใช้เชื้อเพลิงอะไรในการหุงต้ม สุขภัณฑ์ที่ใช้ การมีน้ำดื่มสะอาด หรือมีไฟฟ้าใช้ในบ้านหรือไม่ พื้นบ้านทำจากวัสดุอะไร หรือการถือครองทรัพย์สินอย่างเช่น โทรทัศน์ โทรศัพท์ รถจักรยาน ตู้เย็น มีบ้างหรือไม่ เป็นต้น

ข้อดีของ MPI คือสามารถระบุได้ว่าครัวเรือนดังกล่าวนั้นตกอยู่ในความยากจนขั้นใด รุนแรงมากน้อยแค่ไหน แต่คำถามบางข้อก็ยังไม่ง่ายต่อการถามครัวเรือน เช่น อัตราการเสียชีวิตของเด็ก หรือ โภชนาการของเด็ก

แต่สำหรับบางเรื่อง การมองหาคนจนโดยรัฐหรือตัวแทนของรัฐอาจจะให้ภาพที่ไม่ชัดเจนเท่ากับการให้คนในชุมชนช่วยประเมินร่วมด้วยอย่าง Community-based assessment  

ข้อดีของการใช้ชุมชนร่วมประเมินคือ สามารถทราบปัญหาเชิงลึกของครัวเรือนได้ ซึ่งความยากจนอาจจะมากกว่ามิติทางเศรษฐกิจ อาจจะหมายความถึงความยากจนเชิงโอกาสในการเข้าถึงบริการสาธารณะก็เป็นได้

แต่ข้อเสียที่มักจะพบคือ ความไม่เป็นกลางอันมาจากความรู้สึกส่วนตัวของกรรมการผู้ประเมิน หากครัวเรือนนั้นไม่เข้ากับสมาชิกอื่นๆในชุมชนอาจได้รับการประเมินที่ไม่เป็นธรรมก็เป็นได้ ดังนั้นอาจจะจำเป็นต้องอาศัย community-based ร่วมกับเครื่องมือประมินคนจนอื่นๆ

เครื่องมือวัดความเป็นคนจนชิ้นสุดท้าย คือ การวัด Mean-test ซึ่งอาศัยจากรายได้เป็นเกณฑ์ชี้วัดหลัก เป็นระบบที่เหมาะสมกับประเทศที่มีระบบการบริหารจัดการจัดเก็บภาษีอย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย เช่น กรณีประเทศพัฒนาแล้ว ซึ่งระบบภาษีเชื่อมโยง และครอบคลุมผู้มีเงินได้ทั้งหมดของประเทศ  สามารถบอกได้ว่าใครมีรายได้ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศ ก็จัดเป็นผู้ที่ควรได้รับการช่วยเหลือจากรัฐ

แต่หากเป็นประเทศที่รายได้ส่วนใหญ่ยังคงอยู่นอกระบบการบริหารด้วย Mean-test อาจจะไม่สะท้อนสถานะคนจนที่แท้จริงได้

จากกรณีเครื่องมือทั้งหมดที่มีการใช้วัด หรือคัดกรองคนจนทั่วโลก อาจจะต้องกลับมาตั้งคำถามกับกระบวนการคัดกรองคนจนของประเทศไทย ภายใต้โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐว่า เงื่อนไขที่กำหนดให้ยื่นขอรับบัตรสวัสดิการนั้นเหมาะสมและครอบคลุมคนจนที่แท้จริงของประเทศไทยในทุกแง่มุมแล้วหรือไม่

หาไม่แล้วอาจจะเป็นการจ่ายงบประมาณที่ไม่มีประสิทธิภาพ และไม่ตรงกับกลุ่มเป้าหมายคนจนที่แท้จริง

โดย...

ณัฎฐาภรณ์ เลียมจรัสกุล

คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย