เหลียวดูกฎหมายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ: {4} อินโดนีเซีย

ในครั้งนี้จะกล่าวถึงกฎหมายของอีกประเทศหนึ่ง คือ อินโดนีเซีย โดยเป็นประเทศที่อยู่ในกลุ่ม Non-Annex I มีอัตราการปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากเป็นอันดับต้นๆ ของโลกซึ่งมีสาเหตุส่วนใหญ่มาจาก ไฟป่าและความเสื่อมโทรมทางธรรมชาติ

แม้จะเป็นประเทศที่มิได้มีการตรากฎหมายว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโดยตรงในระดับพระราชบัญญัติอย่างเม็กซิโกหรือสหราชอาณาจักร แต่อินโดนีเซียก็ได้นำเอาเครื่องมือทางกฎหมายที่มี อยู่เดิมแล้วมาปรับใช้ คือ “รัฐบัญญัติว่าด้วยการจัดการสิ่งแวดล้อม ค.ศ. 1997 (Environmental Management Act of 1997: EMA 1997)”

อย่างไรก็ตาม เมื่อได้มีการลงนามและให้สัตยาบันในอนุสัญญา UNFCCC และพิธีสารเกียวโตแล้ว จำเป็นต้องมีการตรากฎหมายเพื่ออนุวัติการตามหลักพหุภาคี รัฐบาลอินโดนีเซียจึงได้แก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย EMA 1997 เป็น EMA 2009 ซึ่งมีเนื้อหาบทบัญญัติที่สะท้อนการจัดการกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมากขึ้น โดยกฎหมายฉบับนี้วางหลักให้มีการกำหนดรายละเอียดเป็นแผน นโยบาย หรือกฎหมายลำดับรองโดยใช้กฎเกณฑ์ของฝ่ายบริหาร ทำให้ต่อมาได้มีการออกระเบียบประธานาธิบดี (Presidential Regulation) เพื่อจัดการกับปัญหาโดยตรง

ทั้งนี้ แม้ว่าระเบียบประธานาธิบดีดังกล่าวจะมิได้มีลำดับศักดิ์เป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ที่ต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา แต่ระเบียบประธานาธิบดีก็มีผลผูกพันทางกฎหมาย (legal binding) เพียงแต่ต้องไม่มีเนื้อหาขัดกับกฎหมายในลำดับศักดิ์สูงกว่า โดยทั่วไประเบียบประธานาธิบดีของอินโดนีเซียมีผลบังคับใช้ต่อเนื่องจนกว่าจะมีการแก้ไขหรือการประกาศยกเลิก เพราะสถานะของการบังคับไม่ผูกติดกับวาระการดำรงตำแหน่งของประธานาธิบดีที่ออกระเบียบนั้นๆ

โดยระเบียบประธานาธิบดีที่ใช้ในการแก้ไขปัญหานี้ ก็คือ “ระเบียบประธานาธิบดีที่ 61/2011 ว่าด้วยแผนปฏิบัติการแห่งชาติเกี่ยวกับการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Presidential Regulation No.61/2011 on the National Action Plan for Greenhouse Gas Emissions Reduction (RAN-GRK)) และระเบียบประธานาธิบดีที่ 71/2011 ว่าด้วยการดำเนินการจัดทำบัญชีก๊าซเรือนกระจกแห่งชาติ (Presidential Regulation No. 71/2011 on the Implementation of National GHG Inventory in Indonesia)”

นอกจากนั้น ประเทศอินโดนีเซียยังได้มีการกำหนด “แผนปฏิบัติการแห่งชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ค.ศ. 2007 (The 2007 National Action Plan on Climate Change: NAP – CC)” ซึ่งเป็นแผนปฏิบัติการแห่งชาติที่มีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นแนวทางการปฏิบัติให้หน่วยงานของรัฐต่างๆ ที่มีส่วนเกี่ยวข้องให้ดำเนินการจัดการกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างบูรณาการ โดยแผนปฏิบัติการแห่งชาติดังกล่าวแบ่งออกเป็น 2 แนวทาง คือ

(1) การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Mitigation Agenda)

(2) การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Adaptation Agenda)

นอกจากนั้น ยังมีการจัดตั้ง “คณะกรรมการแห่งชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (National Council on Climate Change: DNPI)” ในปี ค.ศ. 2008 โดยมีประธานาธิบดีเป็นประธานคณะกรรมการ มีหน้าที่จัดทำนโยบาย ยุทธศาสตร์ และโครงการต่างๆ เพื่อจัดการกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ประสานงานระหว่างกิจกรรมต่างๆ ที่เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเป็นผู้เจรจาต่อรองและกำหนดทิศทาง และสถานะของประเทศในเวทีระหว่างประเทศและเป็นผู้ประสานงานหลักกับ UNFCCC

จากกลไกทางกฎหมายในการจัดการกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของอินโดนีเซีย แสดงให้เห็นว่า มีการมุ่งเน้นทั้งด้านนโยบายและกฎหมายไปอย่างควบคู่กัน โดยจุดที่น่าสนใจอยู่ที่ว่า กฎหมายหลักที่ใช้ในการแก้ไขปัญหาไม่ใช่กฎหมายที่ตราขึ้นใหม่ หากแต่นำกฎหมายสิ่งแวดล้อมที่มีอยู่เดิม มาแก้ไขปรับใช้ให้ครอบคลุมการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศด้วย อีกจุดหนึ่งที่น่าพิจารณา ก็คือ การออกกฎหมายลำดับรองอย่างระเบียบประธานาธิบดีที่ 71/2011 แสดงให้เห็นถึงการให้ความสำคัญ กับความน่าเชื่อถือของข้อมูลก๊าซเรือนกระจกในประเทศ อันถือเป็นฐานที่สำคัญของทุกประเทศในการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างเป็นระบบ

แม้ประสบการณ์การแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโดยใช้กฎหมายของอินโดนีเซีย จะไม่ได้ล้ำหน้าดังเช่นบางประเทศที่เคยนำเสนอไปก่อนหน้านี้ แต่หากพิจารณาถึงความพยายามแก้ไขปัญหาอย่างค่อยเป็นค่อยไป กรณีอาจนำมาเป็นอีกตัวแบบหนึ่ง เพื่อใช้ประกอบการพิจารณาทิศทางการแก้ไข ปัญหานี้ของไทยในอนาคตต่อไป

-----------------------------------

ดร. อนันต์ คงเครือพันธุ์ สังกัด สำนักงานศาลปกครอง

หัวหน้าโครงการวิจัย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)