กสทช. 3G?

(1st generation หรือรุ่นที่ 1) และกำลังก้าวเข้าสู่ยุค 4G (4th generation หรือรุ่นที่ 4) ในปัจจุบัน หากแต่หมายถึงองค์กรกำกับดูแลการสื่อสารที่เรียกกันสั้นๆว่ากสทช.ซึ่งกำลังก้าวสู่ยุคใหม่ ดูเหมือนจะเป็นยุคที่สาม (หรือสองแล้วแต่จะพิจารณาจากบทความนี้)

กสทช. หรือชื่อเต็มว่า คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงกิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ แม้จะจัดตั้งขึ้นมาเพียงกึ่งทศวรรษ แต่เป็นที่รู้จักค่อนข้างกว้างขวางเพราะบทบาทหน้าที่มีความสำคัญและส่งผลกระทบกว้างขวางต่อชีวิตคนในปัจจุบัน แถมยังปรากฎเป็นข่าวอยู่ในสื่อสารมวลชนอยู่ตลอดเวลา ทว่าหลายคนอาจไม่รู้ว่ากสทช.กำลังจะเข้าไปอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมซึ่งเพิ่งจัดตั้งขึ้นมาใหม่ และขณะนี้มีการยกร่างกฎหมายกสทช.ฉบับใหม่ที่จะปรับเปลี่ยนทั้งโครงสร้าง และสาระสำคัญของอำนาจหน้าที่ของกสทช.อย่างมีนัยสำคัญ

แต่ก่อนจะไปถึงความเปลี่ยนแปลงในร่างพรบ. ฉบับใหม่ ขออนุญาตเล่าให้ฟังถึงที่มาของกสทช.แต่โดยย่อก่อน กสทช.ถือกำเนิดขึ้นมาเป็นองค์กรอิสระเพื่อปฏิรูปการเข้าถึงและการใช้ประโยชน์จากสองกิจการที่ใช้คลื่นความถี่อันเป็นทรัพยากรสาธารณะ คือ กิจการวิทยุและโทรทัศน์ และ กิจการโทรคมนาคม การเกิดขึ้นของกสทช.เป็นผลโดยตรงจากการเคลื่อนไหวเพื่อปฏิรูปสื่อหลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ 2535 ที่มีการปิดกั้นและบิดเบือนเนื้อหาในสื่อโดยเฉพาะสื่อวิทยุและโทรทัศน์ที่เป็นของรัฐทั้งหมดในตอนนั้น และการครอบงำกิจการด้านโทรคมนาคมของประเทศโดยรัฐวิสาหกิจไม่กี่รายอันนำไปสู่ความไร้ประสิทธิภาพของภาคส่วนดังกล่าวไม่สามารถตอบสนองกับความต้องการที่เพิ่มสูงขึ้นจากการขยายตัวทางเศรษฐกิจ

ในยุคสมัยแอนะล็อก คลื่นความถี่เป็นทรัพยากรที่มีจำกัดและจำเป็นต้องมีการจัดสรรการเข้าถึง การใช้ประโยชน์อย่างระมัดระวังและเป็นระบบ ต้องมีการกำหนดย่านความถี่สำหรับการใช้ประโยชน์เพื่อกิจการหรือวัตถุประสงค์ต่างๆให้ชัดเจนสอดคล้องกับระบบสากล ประกอบกับกรอบแนวคิดเดิมๆที่มองว่าเรื่องของการสื่อสารเกี่ยวพันกับความมั่นคงของชาติจึงสงวนการประกอบการและกำกับดูแลภาคส่วนของการใช้คลื่นความถี่ไว้ในองค์กรของรัฐ หากจะมีเอกชนมาร่วมการงานด้วยก็ต้องอยู่ในรูปสัมปทานที่รัฐเป็นเจ้าของและมีอำนาจควบคุมอยู่ดี

รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน พ.ศ. 2540 บรรจุเจตนารมย์ในการปฏิรูปการเข้าถึงและการใช้ประโยชน์คลื่นความถี่ไว้ใน มาตรา 40 ที่กำหนดให้มีองค์กรอิสระเพื่อจัดสรรและกำกับดูแลการใช้คลื่นความถี่ให้อยู่ภายใต้สองหลักการสำคัญคือ เพื่อประโยชน์สาธารณะ และ การแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรม ทั้งนี้ก็เพราะต้องการปฏิรูปจากการผูกขาด (monopoly) ในอดีต และการครอบงำ (domination) โดยภาครัฐและกระจายให้ประชาชนในวงกว้างขึ้นได้รับประโยชน์

หลังจากมีกฎหมายลูกของมาตรา 40 คือ พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับดูแลกิจการกระจายเสียงกิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ พ.ศ.2543 สามารถจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลด้านโทรคมนาคมคือ คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) ได้ในปี 2547 แต่องค์กรกำกับดูแลด้านกระจายเสียงและโทรทัศน์ที่เรียกกันสั้นๆว่ากสช.ไม่สามารถจัดตั้งขึ้นได้ เพราะมีปัญหาในกระบวนการสรรหา นำไปสู่สุญญากาศในการกำกับดูแลและปัญหามากมายตามมา จนต่อมาในสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ ได้มีการยกร่างกฎหมายกสทช.ขึ้นมาใหม่โดยอ้างถึงความจำเป็นของการหลอมรวมการกำกับดูแลอันเนื่องมาจากการหลอมรวมทางเทคโนโลยีการสื่อสาร จึงได้เกิดกสทช.ขึ้นมาเป็นการรวมกันระหว่างกทช. และ กสช.ในองค์กรเดียวตามความในกฎหมายกสทช.ที่ออกมามีผลบังคับใช้ในท้ายปี 2553

อย่างไรก็ดี กระบวนการสรรหากรรมการกสทช.ทั้ง 11 คนใช้เวลาอยู่เกือบหนึ่งปี ช่วงแรกๆกทช.จึงต้องทำหน้าที่เป็นกสทช.ในหลายๆเรื่องในช่วงของการเปลี่ยนผ่านดังกล่าว จึงอาจพิจารณาได้ว่า กทช.ที่มีอยู่ด้วยกัน 7 คนในขณะนั้นเป็น กสทช.รุ่นที่ 1 (กสทช. 1G) และเมื่อกสทช.ชุดปัจจุบันเข้าสู่ตำแหน่งในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2554 ก็กลายมาเป็น กสทช.รุ่นที่ 2 (กสทช. 2G) ซึ่งโดยโครงสร้างก็ประกอบด้วยสองบอร์ดเล็กคือ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและโทรทัศน์แห่งชาติ (กสท.) และ คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทค.)

ผลงานสำคัญของคณะกรรมการทั้งสองที่ปรากฏต่อสายตาสาธารณะ ก็คือ การประมูลระบบโทรศัพท์เคลื่อนที่3G การประมูลใบอนุญาตช่องทีวีดิจิทัล ขณะเดียวกัน ก็เป็นที่วิพากษ์วิจารณ์กว้างขวางในหลายๆเรื่อง ทั้งที่เป็นเรื่องของการกำกับดูแล โดยเฉพาะในกรณีที่เป็น talk of the town อย่างกรณีถ่ายทอดบอลโลกกับRS หรือ กรณีช่อง3 จอดำในช่องเคเบิลและดาวเทียม นอกจากนี้ กสทช.ก็ถูกจับจ้องมองดูจากหลายๆฝ่ายในแง่ของประสิทธิภาพของการบริหารงานและการกำกับดูแลตลอดจนการใช้จ่ายเงินของกรรมการและสำนักงาน ทั้งนี้ก็เพราะกสทช.มีรายได้มหาศาลจากค่าธรรมเนียมใบอนุญาต โดยเฉพาะใบอนุญาตจากการประมูลระบบการให้บริหารโทรศัพท์3Gและโทรทัศน์ดิจิทัลที่รวมๆแล้วน่าจะถึง100,000ล้านบาท

หลังรัฐประหารโดยคสช. การสื่อสารเป็นด้านหนึ่งที่ถูกกำหนดให้มีการปฏิรูป และกสทช.ก็ตกเป็นเป้าหมายไปโดยไม่ต้องสงสัย ทั้งนี้ยังถูกกำหนดให้ไปผนวกเป็นส่วนหนึ่งของวาทกรรมทางนโยบายเพื่อปรับเปลี่ยนประเทศสู่การพัฒนาในรูปแบบใหม่ภายใต้แนวคิดเทคโนโลยีเป็นตัวนำที่รู้จักกันในแผนพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติอันจะรวมองคาพยพทั้งเก่าและใหม่ที่เกี่ยวข้องกับเทคโนโลยีดิจิทัลไว้ด้วยกัน

ทั้งนี้มีการยกร่างกฎหมายกสทช.ฉบับใหม่ ที่จะนำไปสู่โครงสร้างใหมของบอร์ดที่จะยุบรวมกทค.กับกสท. เข้าด้วยกันเป็นบอร์ดเดียว ลดจำนวนกรรมการลงเหลือ 7 คน และยกเลิกวิธีการคัดเลือกันเองที่เคยมีมาก่อน ให้เหลือแต่เพียงการสรรหาโดยคณะกรรมการซึ่งมีที่มาจากหน่วยงานต่างๆของรัฐ อาทิ ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานป.ป.ช. ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน และผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย หรือ การเพิ่มคุณสมบัติของกรรมการที่กำหนดให้เป็นหรือเคยเป็นข้าราชการตำแหน่งหัวหน้ากรมขึ้นไป หรือ มีตำแหน่งรองศาสตราจารย์ขึ้นไป หรือ มียศพลโทขึ้นไป หรือเป็นผู้บริหารบริษัทมหาชนที่มีทุนจดทะเบียนไม่ต่ำกว่าหนึ่งพันล้านบาท หรือมีประสบการณ์ด้านคุ้มครองผู้บริโภคไม่น้อยกว่าสิบปี

ยิ่งไปกว่านั้น ร่างพรบ.ฉบับใหม่ยังแก้ไขอำนาจเกี่ยวกับการจัดสรรคลื่น ให้สามารถเรียกคืนคลื่นที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์หรือใช้ไม่คุ้มค่า แต่ต้องมีการชดเชยหรือจ่ายค่าตอบแทนผู้ถูกเรียกคืนด้วยอย่างไรก็ดี อำนาจหน้าที่ของ กสทช.ในเชิงธุรการ และการบริหาร ก็จะต้องถูกปรับให้สอดคล้องให้สอดคล้องกับ แผนพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ส่วนในการเรื่องประมูลคลื่นความถี่ กำหนดให้เพิ่มเติมหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการประมูลที่ต้องคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะ และประโยชน์ที่ผู้บริโภคจะได้รับ โดยจะคำนึงถึงจำนวนเงินที่เสนอให้แต่เพียงอย่างเดียวมิได้ ซึ่งตรงนี้ ถ้ามองในแง่ร้ายสักหน่อยก็อาจเปิดช่องให้กรรมการ กสทช. ในอนาคต มีดุลพินิจเลือกผู้ได้รับอนุญาตที่ตนเองถูกใจได้

นอกจากนี้ ในเรื่องของกองทุน กทปส. หรือ กองทุนวิจัยและพัฒนากิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม เพื่อประโยชน์สาธารณะ ที่มีที่มาของเงินจากรายได้ของกสทช.ได้มีการตัดวัตถุประสงค์เดิม ที่ให้ กระทรวงการคลังสามารถยืมเงินกองทุนไปใช้ในกิจการของรัฐอันเป็นประโยชน์สาธารณะได้ขณะเดียวกันก็เพิ่มเติมให้สามารถใช้เงินกองทุนไปชดเชยการถูกเรียกคืนคลื่นความถี่และให้เอาเงินไปลงทุนได้ แต่ต้องคำนึงถึงความเสี่ยงด้วย เช่น การลงทุนในพันธบัตรรัฐบาล เป็นต้น

การเปลี่ยนแปลงที่จะมากับร่างพรบ.ฉบับใหม่ก็ดี และการผนวกกสทช.เข้าในโครงสร้างใหม่ภายใต้คณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งก็ดี เป็นความเปลี่ยนแปลงที่ยังยากจะประเมินผลกระทบที่จะตามมา แต่สิ่งหนึ่งที่ชัดเจนคือ พันธกิจในแง่ของการปฏิรูปการเข้าถึงและการใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่ใน กสทช.ยุคที่3นี้ยังไม่แน่ใจว่าจะเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะในด้านใด และจะการันตีการแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรมได้หรือไม่ เพียงใด