ภาษีกับการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ

สังคมไทยก็ยังไม่เห็นเครื่องมือใดๆ ที่จะช่วยแก้ไขปัญหาดังกล่าวถูกนำออกมาใช้อย่างชัดเจน โดยเฉพาะเครื่องมือที่สำคัญด้านเศรษฐศาสตร์อย่าง “ภาษี” ในบทความชิ้นนี้ ผู้เขียนจะสำรวจประเด็นสำคัญต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการนำภาษีมาแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ

เมื่อกล่าวถึงปัญหาความเหลื่อมล้ำ ความสนใจของผู้คนทั่วไปก็มักจะจับจ้องไปที่ความเหลื่อมล้ำระหว่างคนรวยกับคนจน แม้ความแตกต่างระหว่างกลุ่มคนในสองขั้วดังกล่าวจะสำคัญ แต่ก็อาจไม่ได้ให้ภาพของความเหลื่อมล้ำได้ครบถ้วน งานศึกษาของผาสุก พงษ์ไพจิตร และคณะ เรื่อง “สู่สังคมไทยเสมอหน้า” ได้ชี้ให้เห็นว่า นอกจากสังคมไทยจะมีความเหลื่อมล้ำระหว่างคนรวยกับคนจนมาเนิ่นนาน สภาพที่สำคัญอีกประการของความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยก็คือความเหลื่อมล้ำในลักษณะของ “ท็อปวันเปอร์เซนต์”

ความเหลื่อมล้ำในลักษณะ “ท็อปวันเปอร์เซนต์” นี้หมายถึง คนที่รวยที่สุด 1 เปอร์เซนต์ของประเทศนั้นมีรายได้และสินทรัพย์มากมายมหาศาลกว่าคนกลุ่มอื่นๆ ทั่งหมดอย่างเทียบกันไม่ติด "ผาสุกและคณะ" ให้ภาพของการครองที่ดินและเงินฝากว่าคนรวยที่สุดในสังคมไทยนั้นรวยแบบ"ทิ้งห่าง"คนกลุ่มอื่นๆ เช่น คนชั้นกลางอย่างไม่เห็นฝุ่น ความแตกต่างอย่างมากระหว่างคนที่รวยมากกับคนที่เหลือ ยังมักจะแสดงผลออกมาในรูปของความอยุติธรรมต่างๆ ที่พบเจอได้อยู่บ่อยๆ ในสังคมไทย เช่น ความยุติธรรมแบบสองมาตรฐานที่คนรวยผู้ทำผิดมักจะหลุดรอดจากการลงโทษทางกฏหมายไปได้

การปรับเปลี่ยนมาสู่การมองความเหลื่อมล้ำแบบนี้ ชวนให้ตั้งคำถามต่อไปถึงแนวการแก้ปัญหา ว่าจะมีแนวทางใดที่จะเหมาะสมในการช่วยบรรเทาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยได้บ้าง โดยเฉพาะความเหลื่อมล้ำในลักษณะท็อปวันเปอร์เซนต์นี้ แน่นอนว่าเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ ก็คือ ภาษี โดยเฉพาะการเก็บภาษีที่เก็บจากคนรวยมากกว่าคนจน ในลักษณะที่คนยิ่งรวยยิ่งจ่ายภาษีมาก เพื่อมากระจายให้กับคนจนและคนชั้นกลางได้มีโอกาสมากขึ้น หรือที่เรียกกันว่าภาษีอัตราก้าวหน้า

การจะนำเอาภาษีมาเป็นเครื่องมือในการกระจายรายได้ก็ยังต้องพิจารณาถึงรูปแบบของภาษีที่จะนำไปใช้ ด้วยภาษีนั้นสามารถเก็บได้จากทั้งการบริโภค (เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม) จากรายได้ทั้งของบุคคลและนิติบุคคล และจากทรัพย์สินต่างๆ เช่น ที่ดินและโรงเรือน รูปแบบของภาษีที่เป็นที่ทราบกันดีว่าช่วยกระจายรายได้ ก็คือระบบภาษีรายได้ส่วนบุคคลที่เก็บแบบอัตราก้าวหน้า แต่กระนั้นภาษีอีกรูปแบบที่สำคัญยิ่งต่อการกระจายรายได้ ก็คือภาษีที่เก็บจากทรัพย์สิน เช่น ที่ดินและมรดก ซึ่งสามารถจัดเก็บในอัตราก้าวหน้าได้เช่นกัน

การเก็บภาษีจากการครอบครองทรัพย์สินช่วยสะท้อนถึงความพยายามแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำที่สมเหตุสมผล เพราะการครอบครองทรัพย์สินมักจะก่อให้เกิดรายได้ชนิดที่ผู้ที่ครอบครองไม่จำเป็นต้องทุ่มเทหยาดเหงื่อแรงกายมากเท่าไร แต่อาศัยได้มาด้วยความโชคดีแต่กำเนิดของตน ผลตอบแทนจากการครอบครองทรัพย์สินจึงสะท้อนสภาพความไม่เป็นธรรมจากความเหลื่อมล้ำมากกว่าผลตอบแทนจากแรงงานที่มักจะผันแปรไปตามความสามารถของบุคคลต่างๆ และเป็นผลตอบแทนที่เหมาะสมมากกว่าที่จะถูกกระจายไปด้วยการเก็บภาษี

อย่างไรก็ตาม เมื่อหันมามองที่ระบบภาษีของประเทศไทยแล้ว จะพบว่าทั้งภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา และภาษีทรัพย์สิน ยังไม่ได้เป็นแหล่งรายได้ที่มีบทบาทสำคัญของรัฐบาล จากข้อมูลของงบประมาณในปี 2557 ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่เก็บอยู่ในอัตราก้าวหน้านั้นมีสัดส่วนแค่เพียง 12.5 เปอร์เซนต์ของรายได้จากภาษีทั้งหมด ส่วนรายได้จากภาษีทรัพย์สิน เช่นภาษีโรงเรือนและที่ดิน รวมทั้งภาษีบำรุงท้องที่นั้น ยิ่งเป็นสัดส่วนที่น้อยกว่ามาก นับได้เพียงประมาณ 1 เปอร์เซนต์ของรายได้จากภาษีทั้งหมด จึงกล่าวได้ว่าภาษีทั้งสองชนิดนี้นั้นยังมีบทบาทน้อยกว่าที่ควรจะเป็นอยู่มากในระบบการคลังของไทย

ยิ่งเมื่อนำสภาพเช่นนี้มาประกอบเข้ากับสภาวะทางการคลังที่เป็นอยู่ของประเทศ ที่นับวันรัฐบาลมีแต่จะถูกกดดันจากรายจ่ายและหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นให้ต้องพยายามหารายได้เพิ่มเติม ก็ยิ่งชี้ให้เห็นความเหมาะสมที่รัฐบาลไทยจะหันมาใช้เครื่องมือทางภาษีเหล่านี้ เพื่อเพิ่มรายได้และลดความเหลื่อมล้ำไปในเวลาเดียวกัน แต่ความเป็นจริงที่เกิดขึ้นก็เหมือนจะไปในทางตรงข้าม เมื่อไม่นานมานี้ อัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาถูกปรับให้ลดขั้นบันใดอัตราก้าวหน้าลง ในขณะที่ความก้าวหน้าของการพัฒนาภาษีที่เก็บจากที่ดินและทรัพย์สินก็ยังไปไม่ถึงไหน

ความเป็นไปที่ตรงกันข้ามนี้ สะท้อนความยากลำบากอย่างน้อย 3 ประการในการจะปรับปรุงภาษีเพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย

ประการแรก การเพิ่มภาษีเป็นเรื่องที่ไม่ค่อยมีใครชอบนัก ไม่ว่าจะเป็นภาษีใดและไม่ว่าภาษีนั้นๆ แท้จริงแล้วใครจะเป็นคนจ่ายเท่าใด ความยากลำบากอย่างยิ่งในการจะเกิดภาษีใหม่ๆ เช่นภาษีที่เกี่ยวกับที่ดินและทรัพย์สิน จึงเป็นเสียงตอบรับจากสาธารณชนที่มักจะออกมาในแง่ลบทันทีเมื่อได้ยินถึงภาษีเหล่านั้น ความที่การตอบสนองในทางลบมักจะเกิดขึ้นได้ง่าย ทำให้กระแสสังคมมักจะลืมพินิจพิเคราะห์อย่างถี่ถ้วนถึงรายละเอียดที่แท้จริงและโอกาสต่างๆ ที่สำคัญไม่แพ้กันที่จะมาพร้อมกับการปรับโครงสร้างภาษี

ประการที่สอง โอกาสที่เหมาะสมในการสร้างการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญต่อระบบภาษี เช่นการออกภาษีใหม่ๆ นั้น เกิดขึ้นได้ยากเหลือเกินในสภาวะปัจจุบัน ด้วยเพราะสภาพเศรษฐกิจในทุกวันนี้ที่ไม่ค่อยสู้ดีนัก การจะขอให้คนต้องจ่ายภาษีเพิ่มก็เปรียบเสมือนไปเพิ่มภาระให้กับพวกเขาในเวลาที่ยากลำบาก นอกจากนี้ สภาพที่เชื่อมโยงกันของเศรษฐกิจในยุคโลกาภิวัตน์ ยังทำให้โอกาสการจะเพิ่มภาษีรายได้หรือทรัพย์สินถูกจำกัดด้วยความสามารถของผู้คนในการย้ายตนเอง หรือทรัพย์สินของตนหนีไปที่อื่นๆ เพื่อหลบเลี่ยงภาษีที่สูงขึ้น เมื่อเป็นเช่นนี้ หากประเทศใดๆ ต้องการจะเพิ่มภาษีของตนเองก็จำเป็นจะต้องไตร่ตรองให้ถี่ถ้วน ว่าจะจัดการการหลีกเลี่ยงภาษีด้านการย้ายไปสู่ประเทศอื่นๆ ที่ตามมาได้อย่างไร

ประการสุดท้าย สภาพความเหลื่อมล้ำในสังคมเองยังแปรเปลี่ยนไปเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการเกิดขึ้นของภาษีที่มุ่งกระจายรายได้ เพราะความเหลื่อมล้ำในทางเศรษฐกิจนั้นก็มักจะกลายเป็นความเหลื่อมล้ำในด้านอำนาจทางการเมืองไปด้วย กลุ่มคนกลุ่มที่ร่ำรวยกว่ามักจะสามารถยึดกุมอำนาจทางการเมืองไว้กับพวกตนได้ และมักจะสามารถใช้อำนาจทางการเมืองเพื่อหยุดยั้งการเปลี่ยนแปลงใดๆ ที่จะไปลดทอนฐานะของตนเอง ผู้เขียนมองว่ายิ่งเมื่อใดที่อำนาจทางการเมืองขาดจากการยึดโยงกับประชาชน เมื่อนั้นก็ย่อมง่ายดายมากกว่าที่คนที่กุมอำนาจทางเศรษฐกิจจะขยายอิทธิพลของตนเองสู่กลไกทางการเมืองเพื่อหยุดความพยายามในการกระจายรายได้

หลังจากอธิบายถึงความยากลำบากในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำผ่านเครื่องมือที่สำคัญเช่นภาษีนี้แล้ว ผู้เขียนคิดว่าคงจะไม่น่าแปลกใจเลยหากอีกหลายสิบปีต่อไปจากนี้ สภาพความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยจะไม่มีอะไรแปรเปลี่ยนไปจากเดิม

------------------

ดร.ธร ปีติดล

คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์