รัฐธรรมนูญแบบไหนที่จะทำให้ประชาธิปไตยเสถียร

เป็นระยะๆ มิฉะนั้นแล้ว ก็ไม่สามารถเรียกได้ว่าเป็นประชาธิปไตยหรือกล่าวได้ว่าประชาชนมีอำนาจในการปกครอง และในการเลือกตั้ง ประชาชนจะต้องมีอิสระในการตัดสินใจจริงๆ ไม่ขายเสียง ส่วนผู้สมัครก็จะต้องมีเสรีภาพที่จะรณรงค์หาเสียง และผู้สมัครทุกคนจะต้องได้รับโอกาสที่เท่าเทียมกันในการนำเสนอนโยบายต่อประชาชน ขณะเดียวกัน

องค์ประกอบสำคัญอีกประการหนึ่งนอกเหนือไปจากการเลือกตั้งก็คือ จะต้องมีสถาบันที่สามารถตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจของรัฐบาลได้อย่างมีประสิทธิภาพ ไม่ให้มีการใช้เสียงข้างมากตามอำเภอใจ โดยเฉพาะถ้าทุกสถาบันทางการเมืองมาจากการเลือกตั้งที่เป็นพวกเดียวกันหมด หรือถ้าไม่ใช่พวกเดียวกันก็คุยกันไม่ได้เลย องค์ประกอบทั้งสองนี้ถ้าขาดจากกันจะทำให้เกิดประชาธิปไตยที่เน้นไปที่มิติใดมิติหนึ่ง

อันเป็นที่มาของประชาธิปไตยสองแบบที่ในทางวิชาการเรียกว่า ประชาธิปไตยที่เน้นให้ความสำคัญกับมิติเลือกตั้ง (electoral democracy) กับ ประชาธิปไตยที่เน้นให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญ (constitutional democracy) ในแบบหลังนี้เป็นประชาธิปไตยที่อำนาจประชาชนและเสียงข้างมากจะต้องถูกตีกรอบหรือจำกัดอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ ในที่นี้ จะขอกล่าวถึงประชาธิปไตยที่เน้นให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญ โดยอาศัยเนื้อหาจากบทความเรื่อง “Mapping ‘Hybrid Regimes’: Regime Types and Concepts in Comparative Politics” ของ Mikael Wigell (2008)

ประชาธิปไตยที่เน้นให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญจะส่งผลให้เกิดการปกครองที่เน้นให้มีการควบคุมการใช้อำนาจทางการเมือง เป็นประชาธิปไตยที่เน้นการตรวจสอบถ่วงดุลอย่างมีประสิทธิภาพอย่างยิ่งระหว่างสถาบันทางการเมืองต่างๆ อันได้แก่ ฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ และองค์กรอิสระต่างๆ ประชาธิปไตยแบบนี้จะลดระดับไม่ให้นักการเมืองสนองตอบข้อเรียกร้องเฉพาะหน้าที่ประชาชนเรียกร้อง (ประชานิยม)

ประชาธิปไตยของชิลีในยุคหลังเผด็จการพิโนเช่ต์เข้าข่ายประชาธิปไตยที่เน้นให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญ ทำให้เห็นได้ว่า การเปลี่ยนผ่านจากระบอบอำนาจนิยมของพิโนเช่ต์ไปสู่ประชาธิปไตยดำเนินไปในลักษณะที่เป็นกระบวนการที่ค่อยเป็นค่อยไป โดยฝ่ายที่เรียกร้องประชาธิปไตยที่เป็นขั้วตรงข้ามของพิโนเช่ต์จำเป็นต้องยอมรับเงื่อนไขที่กำหนดโดยสถาบันทหาร เงื่อนไขที่ว่านี้ทำให้เกิดหลักประกันว่าจะต้องเปิดพื้นที่ให้กับนโยบายที่กองทัพกำหนดไว้ รวมถึงตำแหน่งในสภาสูงที่แต่งตั้งจากกองทัพ รวมถึงการออกแบบระบบการเลือกตั้งที่เปิดโอกาสให้ผู้สมัครฝ่ายอนุรักษ์นิยมได้เข้ามามีที่นั่งในสภา

นอกจากนี้ ยังมีสภาความมั่นคงแห่งชาติของชิลีที่มีอำนาจในทางตุลาการ โดยอ้างว่าทำหน้าที่รักษาผลประโยชน์ของชาติ แต่ในความเป็นจริงทำหน้าที่ในฐานะเป็นอำนาจที่คอยปกป้องพิทักษ์ระบอบมิให้หันไปใช้ประชานิยม

Mikael Wigell ชี้ว่า ระบอบการปกครองของชิลีหลังยุคเผด็จการอำนาจนิยมได้อานิสงส์อย่างยิ่งจากการวางรากฐานประชาธิปไตยดังกล่าว ส่งผลชิลีมีสถาบันทางการเมืองที่ตรวจสอบรับผิดชอบต่อกันและกันอย่างมีประสิทธิภาพ ทำให้ชิลีกลายเป็นประเทศในละตินอเมริกาที่ปลอดจากปัญหาประชานิยม ทั้งๆ ที่ประเทศส่วนใหญ่ในแถบภูมิภาคนี้เป็นที่รู้จักและโจษจันกันว่าเป็นดินแดนแห่งประชานิยม ชิลีเลยกลายเป็นประเทศที่เป็น “แกะขาว” ไป

แต่จะกล่าวว่า การวางรากฐานการปกครองดังกล่าวของชิลี จะถือเป็นปัจจัยที่ส่งผลให้ชิลีในช่วงหลังวิกฤติการเมืองกลายเป็นประเทศที่ประสบความสำเร็จและมีเสถียรภาพทางเศรษฐกิจสังคมได้หรือไม่นั้น ก็ยังเป็นประเด็นที่ต้องศึกษากันอย่างจริงจังต่อไป เพราะถ้าเปรียบเทียบชิลีกับอาร์เจนตินา จะพบว่า อาร์เจนตินาเป็นประชาธิปไตยที่เน้นการเลือกตั้ง และเป็นประชานิยมจัด ส่งผลให้อาร์เจนตินาต้องประสบวิกฤติทางเศรษฐกิจสังคมอยู่เนืองๆ จริงอยู่ที่ประชาธิปไตยขาดการเลือกตั้งไม่ได้ เพราะถ้าขาดการเลือกตั้ง ก็ฟันธงได้เลยว่าไม่เป็นประชาธิปไตย แต่หากมีเลือกตั้งแล้ว ไม่มีรัฐธรรมนูญที่วางกรอบให้มีการตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจต่างๆ ประชาธิปไตยก็จะสะดุดหรือล้มเหลวเสมอ ถ้าไม่ลงเอยเป็นจลาจล ก็ลงเอยเป็นเผด็จการแบบใดแบบหนึ่ง เช่น เผด็จการเสียงข้างมากในสภา หรือเผด็จการของคณะทหารที่ออกมารักษาความสงบเรียบร้อย Mikael Wigell กล่าวว่า ประชาธิปไตยแบบเน้นรัฐธรรมนูญนี้ยังพบได้ในประเทศไทย ช่วงหลังรัฐประหารล้มรัฐบาลพรรคไทยรักไทยไปแล้ว โดยผู้ออกแบบรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 คาดหวังว่าจะให้เกิดประชาธิปไตยแบบนี้ขึ้น

แต่ในที่สุดก็ไปไม่รอด เพราะประชาธิปไตยที่เน้นรัฐธรรมนูญไม่สามารถทัดทานประชาธิปไตยที่เน้นเลือกตั้งได้ เกิดรัฐบาลที่หันไปใช้ประชานิยมอีก และมีการพยายามใช้อำนาจนิติบัญญัติโดยอ้างเสียงข้างมากออกกฎหมายนิรโทษกรรมเหมาเข่ง นโยบายจำนำข้าวที่ไม่สามารถประสบความสำเร็จ ลงเอยชุมนุมประท้วง มีการปะทะกันบาดเจ็บ เสียชีวิตสุดโต่งล้มเลือกตั้ง มวลชนแต่ละฝ่ายออกมาพร้อมที่จะระเบิดความรุนแรง ใกล้อนาธิปไตย เจรจาอะไรกันไม่ได้ ท้ายสุดก็ต้องลงเอยด้วยรัฐประหาร

ขณะนี้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับล่าสุดก็ดูจะถูกออกแบบมาให้เป็น “constitutional democracy” อีกครั้งหนึ่ง ซึ่งถือว่าออกอาการ “เหวี่ยง” จากกระแสประชาธิปไตยแบบเลือกตั้ง (electoral democracy) อย่างแรง เข้าข่ายยาแรง ออกแบบระบบเลือกตั้ง ที่มานายกฯ, ส.ว., อำนาจศาลรัฐธรรมนูญ ที่ผู้ร่างคิดว่าน่าจะลดความขัดแย้งระหว่างมวลชนและนักการเมือง-นักเคลื่อนไหวที่ชอบปลุกระดมกระแสมวลชนไปได้สักระยะ จนกว่าจะเข้าที่เข้าทางแล้วค่อยๆ ผ่อนไป

ร่างฯนี้จะเหวี่ยงแรงเกินเหตุหรือเหมาะสมกับอาการป่วยของการเมืองบ้านเรา และจะสามารถนำพารัฐนาวาของเราให้ฝ่ากระแสคลื่นลมไปได้แค่ไหน ก็คงต้องติดตามดูการแก้ไขจนกว่า จะเห็นหน้าค่าตาสุดท้ายและตัดสินด้วยประชามติ