ZBB กับ การงบประมาณภาครัฐที่เริ่มจากศูนย์ (1)

สิ่งหนึ่งที่เกิดขึ้นพร้อมๆ กันนี้คือปรากฏการณ์ เปลี่ยนแปลงวิธีจัดทำงบประมาณประจำปีของสหรัฐอเมริกา ที่ได้เปลี่ยนจากระบบการจัดทำงบประมาณแบบเพิ่มเติมเล็กน้อยจากปีที่ผ่านมา (Incremental Budgeting) มาเป็นวิธีการจัดทำงบประมาณแบบเริ่มต้นจากศูนย์ (Zero-based Budgeting หรือ ZBB) ซึ่งต้นกำเนิดของวิธีจัดทำงบประมาณเช่นว่านี้มาจากแนวคิดของพีท ไฟร์ (Pete Pyhrr) พนักงานหนุ่มของบริษัทเท็กซัส อินสตรูเม้นท์ (Texas Instrument) ที่ทำงานอยู่ที่รัฐเท็กซัส ซึ่งก่อนหน้าที่ประธานาธิบดีคาร์เต้อร์ จะนำระบบนี้มาใช้ ได้เคยใช้มาก่อนแล้วตั้งแต่สมัยที่เป็นผู้ว่าการรัฐจอร์เจีย และพอใจกับวิธีจัดทำงบประมาณแบบเริ่มต้นจากศูนย์อย่างมาก ยิ่งไปกว่านั้น เป็นช่วงที่ผู้เขียนไปศึกษาด้านรัฐประศาสนศาสตร์กับอาจารย์ผู้หนึ่งชื่อโทมัส ลินช์ (Thomas Lynch) ซึ่งเชี่ยวชาญและเขียนตำราหลายเล่มเกี่ยวกับกระบวนการจัดทำงบประมาณแบบเริ่มต้นจากศูนย์ จึงรู้สึกประทับใจ และใคร่ขยายแนวคิดนี้ให้กับรัฐบาลไทยได้พิจารณาในโอกาสที่กำลังมีการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งมาตรา 201 วรรคสอง ได้กำหนดไว้ชัดเจนว่า “ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีและร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมต้องแสดงงบประมาณรายรับและงบประมาณรายจ่ายประจำปี ตลอดจนการจัดสรรงบประมาณตามภารกิจของหน่วยงานและตามพื้นที่ ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ฉะนั้นวิธีการจัดทำงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลจึงเป็นเรื่องที่แก้ไขเปลี่ยนแปลงได้


ประเทศไทยใช้วิธีงบประมาณแบบปรับเพิ่มเล็กน้อยจากปีที่ผ่านมา (Incremental Budgeting) มาเป็นเวลานานมากจนเป็นประเพณีปฏิบัติของทุกรัฐบาล วิธีการทำงบประมาณเช่นว่านี้ถือเอางบประมาณของปีที่ผ่านมาเป็นตัวตั้ง (Baseline) แล้วปรับเพิ่มเพื่อใช้สำหรับปีถัดไป โดยพิจารณาจากภาวะเงินเฟ้อ อัตราเงินเดือน ค่าจ้างของรัฐที่ต้องปรับเพิ่ม เงินต้นและดอกเบี้ยจากการกู้ยืมและถึงกำหนดชำระ ตลอดจนโครงการลงทุนเพื่อพัฒนาประเทศ เป็นหลัก วิธีการทำงบประมาณเช่นว่านี้ เป็นความสะดวกของรัฐที่จะจัดทำงบประมาณแต่ละปี เพราะใช้ฐานจากปีที่ผ่านมา แต่ปัญหาก็คือ รัฐบาลไม่สามารถผลักดันโครงการต่างๆ ได้ตามที่ต้องการ


เหตุผลก็คือ วิธีจัดทำงบประมาณเช่นว่านี้ เริ่มต้นจากระดับบนเป็นผู้กำหนดโครงการ แต่ระดับล่างที่เป็นผู้บริหารโครงการไม่สามารถดำเนินการตามเป้าหมายของระดับบนได้เนื่องจากไม่สอดคล้องกับความต้องการของระดับล่าง และระดับล่างเองก็มีข้อจำกัดที่ทำให้ไม่สามารถบริหารจัดการโครงการตามนโยบายของรัฐบาลได้ จึงเกิดช่องว่างอาทิใช้งบประมาณไม่หมด ต้องมาเร่งระบายตอนปลายปีงบประมาณ ที่เรียกว่า “งบล้างท่อ” มีการใช้งบประมาณผิดประเภท อันเนื่องมาจากความไม่สมดุลระหว่างงบที่ได้มา กับสิ่งที่ต้องใช้จริง ผู้บริหารโครงการระดับล่างต้องหาทางระบายงบประมาณไปในกิจกรรมที่ไม่เหมาะสม ไม่สอดคล้องและไม่จำเป็น อาทิ รัฐให้งบประมาณโรงเรียนในท้องถิ่นบูรณะซ่อมแซมแบบเหมาเท่ากันทุกโรงเรียน บางโรงเรียนไม่มีอะไรให้ซ่อมแซม หรือมูลค่าซ่อมแซมน้อยกว่างบที่ได้มา ก็ต้องโยกงบไปทำอย่างอื่น หรือแม้กระทั่งการทุจริตคอร์รัปชันอันเกิดจากการใช้ช่องว่างของการนำงบประมาณจัดหาสิ่งของอุปกรณ์ให้กับหน่วยงานในระดับท้องถิ่นโดยระดับล่างไม่ได้รับทราบ รวมตลอดถึงการนำเอาเงินจากงบประมาณไปตั้งเป็นกองทุน ให้ชาวบ้านบริหารจัดการกันเองโดยไม่มีความรู้ความชำนาญในการจัดการ ก่อให้เกิดการใช้เงินผิดประเภท ไม่คุ้มค่า และที่สำคัญคือก่อให้เกิดหนี้กับประชาชนโดยไม่จำเป็น สิ่งเหล่านี้เกิดขึ้นอย่างซ้ำซาก การทุจริตคอร์รัปชันเกิดขึ้นอย่างแพร่หลายจนเกือบจะเป็นเรื่องธรรมดาในหน้าข่าวของสื่อต่างๆ เกือบทุกวัน ความไม่มีประสิทธิภาพในการบริหารจัดการงบประมาณไม่ได้รับการแก้ไขจากต้นเหตุคือวิธีการจัดทำงบประมาณ แต่พยายามแก้ที่ปลายเหตุ โดยออกกฎหมายและบังคับใช้กฎหมายกับผู้ที่กระทำการทุจริต โดยบางครั้ง ข้าราชการระดับล่างต้องมารับเคราะห์กรรมโดยไม่รู้เรื่อง แม้ไม่มีเจตนาทุจริตก็ตาม


จึงมีแนวคิดว่า จะดีหรือไม่ ถ้าเราจะเปลี่ยนวิธีจัดทำงบประมาณใหม่ โดยแทนที่จะเริ่มจากระดับบนมาสู่ล่าง (Top-Down) มาเป็นจากระดับล่างขึ้นไปสู่บน (Bottom-Up) หรือกล่าวอีกอย่างหนึ่งก็คือข้าราชการระดับล่างเป็นผู้ทำและเสนอโครงการขึ้นไปให้ระดับบนพิจารณาเพื่อตั้งงบประมาณสำหรับปีถัดไป การทำงบประมาณเช่นว่านี้ถือเป็นการตั้งต้นจากศูนย์ (Zero-Based) โดยระดับล่างจะเป็นผู้คิดว่าจะทำอะไรบ้างในปีงบประมาณถัดไป จากการที่ระดับล่างเป็นผู้เสนอโครงการ พร้อมมูลค่าโครงการที่จำเป็นต้องได้รับการจัดสรรในรูปงบประมาณ เมื่อทุกโครงการได้ถูกนำเสนอและรัฐบาลได้อนุมัติในโครงการเหล่านั้นแล้ว เงินงบประมาณจะถูกนำไปใช้ตามความต้องการอย่างแท้จริง จะไม่เกิดปัญหางบประมาณเหลือแล้วเอาไปใช้ในโครงการที่ไม่อยู่ในแผนมาก่อน เมื่อไม่มีเงินเหลือ ก็ไม่มีปัญหาเรื่องงบค้างท่อ ไม่มีปัญหาเรื่องการจัดซื้อจัดจ้างเครื่องมือและอุปกรณ์ของระดับบนที่ระดับล่างไม่ทราบที่มาที่ไป และปัญหาเรื่องการทุจริตคอร์รัปชันก็จะลดลงเพราะไม่มีช่องว่างให้เกิดการเอาเงินที่ไม่ได้อยู่ในแผนใช้จ่ายไปทำอะไรที่ไม่เหมาะสม ไม่เป็นประโยชน์กับรัฐและประชาชน และไม่เป็นการสร้างหนี้ให้กับประชาชนโดยไม่จำเป็น


วิธีการทำงบประมาณแบบเริ่มต้นจากศูนย์หรือจะเรียกว่าจากล่างสู่บนที่เรียกว่า Zero-based Budgeting เป็นวิธีการจัดทำงบประมาณที่ใช้กันมากในภาคธุรกิจขนาดใหญ่ในปัจจุบัน อาทิ Heinz, Kraft, Burger King ส่วนในภาครัฐนั้น รัฐบาลของประเทศสหรัฐอเมริกาในสมัยของประธานาธิบดีจิมมี่ คาร์เตอร์ (Jimmy Carter) ได้เป็นผู้ริเริ่มนำมาใช้กับภาครัฐเป็นครั้งแรก และได้ใช้ต่อมาอีกหลายสมัย


สำหรับประเทศไทย ถ้าจะทำงบประมาณแบบเริ่มต้นจากศูนย์จะเป็นเรื่องการทำงบประมาณที่เริ่มจากการวางแผนและตัดสินใจเป็นรายการๆ ไป (Line Items) ซึ่งตรงกันข้ามกับวิธีการทำงบประมาณที่เราทำอยู่ในปัจจุบันที่เรียกว่าแบบเพิ่มเติมเล็กน้อยจากปีที่ผ่านมา (Incremental Budgeting) ที่มุ่งเน้นเฉพาะสิ่งที่เปลี่ยนจากปีที่ผ่านมาเป็นหลัก โดยถือว่างบประมาณปีที่ผ่านมาเป็นฐาน (Baseline) ที่ได้รับการเห็นชอบแล้วโดยอัตโนมัติ แต่วิธีการทำงบประมาณแบบเริ่มจากศูนย์นี้ กำหนดให้ต้องมีการเห็นชอบในแต่ละรายการ ที่ไม่เฉพาะรายการที่มีการเปลี่ยนแปลงเท่านั้น การเสนองบประมาณ (Budget Request) จะถูกประเมินอีกจากฐานล่างที่เป็นศูนย์ กระบวนการในการประเมินจะทำอย่างเป็นอิสระต่อกันในแต่ละรายการ โดยรายการทั้งหลายอาจเป็นได้ทั้งเพิ่มขึ้นหรือลดลง หรืออาจกล่าวอีกนัยหนึ่งว่าเป็นการทำงบประมาณแบบงานต่องานเพื่อใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่า และบรรลุผลสำเร็จของงานนั้นๆ อย่างเป็นอิสระจากทรัพยากรทั้งหมด


(หมายเหตุ บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน มิได้มีความเกี่ยวข้องกับการทำหน้าที่อนุกรรมาธิการวิสามัญสังเคราะห์ประเด็นปฏิรูป สภาปฏิรูปแห่งชาติ แต่อย่างใด)