รัฐธรรมนูญฉบับร่วมสมัยกับประเด็นด้านสื่อมวลชน

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่เพิ่งผ่านการอภิปรายในสภาปฏิรูปแห่งชาติไปหมาดๆ หากได้ผ่านเป็นรัฐธรรมนูญก็จะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 20 ของประเทศ นับแต่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองใน พ.ศ.2475


ในช่วงหลังการปฏิรูปการเมือง ตั้งแต่ พ.ศ.2540 เป็นต้นมา เป็นที่น่าสังเกตว่ารัฐธรรมนูญของไทยเริ่มมีบทบัญญัติอันเกี่ยวข้องกับทรัพยากรการสื่อสารและสื่อสารมวลชนมากขึ้นเรื่อยๆ ส่วนหนึ่งก็คงจะเป็นเพราะความเกี่ยวพันอันแยกกันไม่ออกระหว่างการเมืองกับสื่อ หากปฏิรูปการเมืองโดยไม่ปฏิรูปสื่อก็คงไม่สามารถนำไปสู่การปฏิรูปที่แท้จริงได้ เพราะการจัดสรรทรัพยากรด้านการสื่อสารย่อมส่งผลโดยตรงกับการครอบครองและกระจายอำนาจในสังคม เนื่องจากสื่อมีอิทธิพลต่อการรับรู้ ทัศนคติ และพฤติกรรมของคนโดยเฉพาะคนในสังคมข้อมูลข่าวสารอย่างในปัจจุบัน


ขณะเดียวกัน บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศนับตั้งแต่ พ.ศ.2540 เป็นต้นมา ก็สะท้อนถึงความพยายามที่จะสร้างความเป็น “นิติรัฐ” ให้เกิดขึ้นในสังคมไทย โดยความหมายของนิติรัฐก็คือการที่รัฐและฝ่ายปกครองจะต้องใช้กฎหมายเป็นหลักในการปกครอง แทนที่จะใช้อิทธิพลหรือบารมีตลอดจนการกำหนดขอบเขตที่รัฐจะสามารถก้าวล่วงไปในพื้นที่อันเป็นสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ตามหลักการแห่ง “นิติรัฐ” ที่ว่ารัฐและฝ่ายปกครองจะกระทำการใดๆ นอกเหนือจากที่กฎหมายกำหนดไว้ไม่ได้และการสร้างเงื่อนไขให้การใช้อำนาจของฝ่ายปกครองต้องตรวจสอบและควบคุมได้ หมายถึง หากผู้ปกครองใช้อำนาจเกินเลยขอบเขตที่กฎหมายกำหนดไว้ ประชาชนมีสิทธิเรียกร้องขอความเป็นธรรมและตรวจสอบการใช้อำนาจได้


หากพิจารณาตามหลักนิติรัฐ จะเห็นว่าเนื้อหารัฐธรรมนูญในยุคร่วมสมัย คือ ฉบับ พ.ศ.2540 พ.ศ.2550 จนถึงร่างรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2558 ถูกเขียนลงรายละเอียดในประเด็นด้านสิทธิเสรีภาพด้านการสื่อสารมากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งส่วนหนึ่งอาจจะเป็นผลจากปรากฏการณ์อันเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นจริงก่อนการร่างรัฐธรรมนูญและหลังจากที่รัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้ามีผลบังคับใช้แล้ว เมื่อมีการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญจึงเห็นเป็นโอกาสอันดีที่จะออกแบบเพิ่มเติมให้มีสาระหรือกลไกเพิ่มขึ้นมา เพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้นจริงในสังคมในด้านการสื่อสาร อาทิ


- การผูกขาดคลื่นความถี่วิทยุที่ใช้ในกิจการกระจายเสียงกิจการโทรทัศน์โดยองค์กรของรัฐและกองทัพ


- การครอบงำสื่อโดยรัฐบาลและการแทรกแซงสื่อโดยนักการเมือง


- การขาดความเป็นอิสระของสื่อจากอิทธิพลของความเป็นเจ้าของ และการลงโฆษณา


- การแพร่หลายของสื่อการเมือง กับ ปรากฏการณ์ประทุษวาจา (hate speech) ในสื่อ


- วิกฤติศรัทธาเกี่ยวกับจริยธรรมและความรับผิดชอบของสื่อในสังคมไทย


- การขาดความโปร่งใสและสอบทานได้ขององค์กรอิสระของรัฐที่ทำหน้าที่กำกับดูแลด้านการสื่อสาร


ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดในระลอกแรกของการเคลื่อนไหวเพื่อการปฏิรูปสื่อตั้งแต่ก่อน พ.ศ.2540 ก็คือการผูกขาดการถือครองคลื่นความถี่โดยองค์กรของรัฐและเอกชนรายใหญ่ภายใต้ระบบสัมปทานแบบอภิสิทธิ์ คือไม่มีการแข่งขัน ถือครองยาวนานร่วมทศวรรษ และไม่มีกลไกการตรวจสอบใดๆ จากสาธารณะ เมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 เจตนารมณ์หลักก็เลยเป็นเรื่องของการปฏิรูปการเข้าถึงและการใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่ ตามที่ปรากฏในมาตรา 40 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 และ มาตรา 47 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ตามมา ควบคู่ไปกับการให้หลักประกันเรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชนและของสื่อมวลชน ดังที่ปรากฏในมาตรา 39 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 และ มาตรา 45 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ที่บอกว่า การปิดสื่อมวลชนจะกระทำมิได้ แต่ การเซนเซอร์สามารถทำได้ภายในภาวะสงครามตามบทบัญญัติของกฎหมายเฉพาะ เช่น กฎหมายความมั่นคง เป็นต้น


อย่างไรก็ดี หลังจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 เริ่มมีผลบังคับใช้แล้ว กระบวนการปฏิรูปการครอบครองคลื่นก็ยังไม่คืบหน้า เพราะองค์กรกำกับดูแลด้านวิทยุและโทรทัศน์ไม่เกิด ยิ่งไปกว่านั้น รัฐบาลพลเรือนที่อยู่ในอำนาจขณะนั้นคือรัฐบาลภายใต้การนำของพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ก็มีแนวโน้มของการคุกคามและควบคุมสื่ออย่างสูง โดยใช้วิธีการอันแยบยลเพื่อเลี่ยงการละเมิดเสรีภาพสื่อ ไม่ว่าจะเป็น การครอบครองซื้อสื่อโดยทุนทางการเมือง การฟ้องหมิ่นประมาทนักข่าวและเรียกค่าเสียหายเป็นจำนวนสูงมาก การเลือกลงโฆษณาขององค์กรภาครัฐเฉพาะในสื่อที่ไม่วิพากษ์วิจารณ์ตน การใช้สายสัมพันธ์เพื่อกดดันการนำเสนอข่าว การเซนเซอร์เนื้อหา และ เซนเซอร์ตัวบุคคล เป็นต้น


การคุกคามและจำกัดเสรีภาพของสื่อโดยนักการเมืองดังกล่าวจึงนำไปสู่ การร่างบทบัญญัติในสองมาตราเพิ่มเติมขึ้นมาในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ซึ่งไม่มีมาก่อนในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 คือ ส่วนแรกคือมาตรา 48 ซึ่งเป็นการกำหนดห้ามไม่ให้นักการเมืองครองสิทธิความเป็นเจ้าของในสื่อได้ และในร่างรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2558 ที่คงความคล้ายคลึงกันไว้ แต่ระบุละเอียดมากขึ้นว่า การถือครองผ่านนอมินี หรือ การถือหุ้นไขว้ก็ทำไม่ได้เช่นกัน (ตารางที่ 1)


ส่วนที่สองคือมาตรา 41 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 และ มาตรา 46 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ที่ให้ความคุ้มครองความเป็นอิสระของผู้ประกอบวิชาชีพสื่อจากนักการเมือง เจ้าหน้าที่รัฐ หรือเจ้าขององค์กรสื่อ ซึ่งในเวอร์ชั่นปี 2550 ก็ให้ถือว่าการแทรกแซงสื่อโดยเจ้าหน้าที่รัฐเป็นการกระทำโดยมิชอบ แต่ที่น่าสนใจมากที่สุดก็น่าจะเป็นบทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญฉบับล่าสุดในมาตรา 49 ซึ่งกำหนดให้มีการตั้งองค์กรวิชาชีพกลางของสื่อทุกประเภทซึ่งมีสถานะเป็นองค์กรตามกฎหมายที่จะมีบทบาทอันหลากหลายตั้งแต่กำกับดูแลกันเองผ่านข้อจริยธรรมและกระบวนการรับเรื่องราวร้องเรียน ไปจนถึงคุ้มครองสวัสดิภาพของนักวิชาชีพสื่อและปกป้องเสรีภาพของสื่อ (ตารางที่ 2)


แต่ไหนแต่ไรมาและที่ประพฤติปฏิบัติกันที่ไหนก็ตามในสังคมประชาธิปไตยแบบไม่อำนาจนิยม การกำกับดูแลกันเองของสื่อมวลชนจะอยู่ในลักษณะของการกำกับดูแลที่ทำกันด้วยความสมัครใจและสำนึกรับผิดชอบของนักวิชาชีพหรือผู้ประกอบการในภาคอุตสาหกรรม หากจะมีการกำกับดูแลร่วมกับรัฐก็จะเป็นในขั้นสุดท้ายเมื่อการกำกับดูแลกันเองไม่ประสบผลแล้วเท่านั้น


โมเดลใหม่ที่นักร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้นำเสนอซึ่งเป็นนวัตกรรมที่ไม่เคยปรากฏที่ไหนมาก่อน ผู้เขียนก็มีคำถามซึ่งรู้สึกจะไม่ได้ถูกตั้งเป็นประเด็นในการอภิปรายร่างรัฐธรรมนูญครั้งที่ผ่านมาต่อโมเดลข้อเสนอนี้ ดังนี้


- ที่มาของอำนาจ การใช้อำนาจ วิธีการการใช้อำนาจ และ ขอบเขตของการใช้อำนาจตามหน้าที่ขององค์กรดังกล่าว


- ความโปร่งใสตรวจสอบได้ และการรับผิดรับชอบขององค์กร


- ความเชื่อมโยงขององค์กรต่อเป้าหมายของการปฏิรูปสื่อ


ขอฝากเป็นประเด็นให้ผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายได้ทบทวนและไตร่ตรองให้ดี มิฉะนั้นอาจมีสิทธิกลายเป็นยักษ์ตัวใหม่ มาให้สังคมไทยต้องหาทางจัดการต่อไปในอนาคต