ลดคอร์รัปชันและสร้างความทั่วถึงในการพัฒนาผ่านการทำงบฯ (1)

ว่าพื้นที่การเมืองระดับท้องถิ่นนั้นเต็มไปด้วยนักการเมืองที่เข้ามาผลาญงบประมาณไปเพียงเพื่อประโยชน์สุขของตนเองและพวกพ้อง จึงต้องการให้แก้ไขปัญหาโดยการดึงอำนาจหน้าที่ออกจาก อปท.


แต่ก็มีอีกหลายมุมมองที่เห็นแย้ง ด้วยเห็นว่าพัฒนาการของการกระจายอำนาจที่ผ่านมาตั้งแต่เกิด อปท. ขึ้นนั้นเป็นไปในทิศทางที่ดีขึ้นเรื่อยๆ อปท.ได้กลายเป็นพื้นที่ที่สร้างความพึงพอใจให้กับประชาชนโดยเฉพาะในพื้นที่ต่างจังหวัด ช่วยให้พวกเขาสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดบทบาทของรัฐบาลในการพัฒนาชีวิตของตนได้


จนถึงทุกวันนี้ ก็ยังไม่เป็นที่แน่ชัดว่าจากนี้ไปของบทบาทหน้าที่ อปท. จะกลายเป็นอย่างไร อปท.จะถูกดึงเอาอำนาจหน้าที่กลับไปไหม หรือกระบวนการกระจายอำนาจที่เดินหน้ามากว่าทศวรรษจะยังถูกผลักดันต่อไป


ในบทความชิ้นนี้ ผู้เขียนต้องการสื่อสารว่าแท้จริงแล้วการตั้งโจทย์ว่าจะต้องเลือกเอาระหว่างจะปัญหาแก้คอร์รัปชัน (ผ่านการดึงอำนาจออกจาก อปท.) กับการกระจายอำนาจ (ผ่านการสนับสนุนอำนาจหน้าที่ของ อปท.) นั้นเป็นการตั้งโจทย์ที่ผิดตั้งแต่แรก


แท้จริงแล้ว การกระจายอำนาจกับการแก้ปัญหาคอร์รัปชันนั้นควรจะถูกมองเป็นเรื่องเดียวกัน การไม่ยอมกระจายอำนาจและปล่อยให้อำนาจกระจุกตัวอยู่กับคนจำนวนน้อยนั่นล่ะที่ควรจะถูกมองเป็นสภาพที่ช่วยบ่มเพาะให้เกิดการคอร์รัปชันเสียมากกว่า


อย่างไรก็ดี โจทย์ที่สำคัญควรจะเป็น “เราจะทำอย่างไรถึงจะทำให้การกระจายอำนาจนั้นสามารถแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันและตอบโจทย์ความต้องการของคนในพื้นที่ได้ดีขึ้น”


และโจทย์สำคัญนี้เองได้ถูกพยายามตอบโดยนวัตกรรมทางประชาธิปไตยที่ได้รับความนิยมไปทั่วโลก ซึ่งก็คือการสร้างกลไก “การทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วม” (Participatory Budgeting)


การทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วม มีหลักการพื้นฐานที่ไม่ได้ยากนัก ก็คือการเปิดพื้นที่ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางของการใช้งบประมาณของรัฐบาลในพื้นที่ที่ตนเองอาศัยอยู่ อย่างไรก็ดี หลักการง่ายๆ นี้กลับไม่สามารถถูกนำไปทำให้ประสบความสำเร็จในความเป็นจริงได้ง่ายนัก ด้วยการสร้างการมีส่วนร่วมเองมักจะต้องประสบปัญหาหลายประการ ทั้งการที่คนทั่วไปที่ต้องทำงานหาเลี้ยงชีพก็มักจะไม่ได้มีเวลาจะมามีส่วนร่วมได้ตลอด ส่วนใหญ่ก็มักจะหวังพึ่งให้คนอื่นรับภาระการมีส่วนร่วมไปแทน และทั้งสภาพความไม่เท่าเทียมในสังคมและอำนาจทางการเมืองยังสามารถแผ่ขยายครอบงำกระบวนการมีส่วนร่วมได้อีก


ปัญหาข้างต้นทำให้ความพยายามสร้างการมีส่วนร่วม โดยเฉพาะกับการดำเนินนโยบาย เป็นเรื่องที่พูดง่ายแต่ทำยาก แต่ก็มีพื้นที่หนึ่งในโลกนี้ที่ได้ออกแบบกลไกการมีส่วนร่วมที่แก้ปัญหาข้างต้นได้ประสบความสำเร็จอย่างดียิ่ง พื้นที่ดังกล่าวก็คือเมือง Porto Alegre ในประเทศบราซิล ที่ได้สร้างกลไก “การทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วม” ของตนเองจนกลายเป็นแบบอย่างให้เมืองต่างๆ ทั่วโลกพยายามทำตาม


ผู้เขียนอยากจะเล่าถึงที่มาที่ไปของ “การทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วม” ในเมือง Porto Alegreเสียนิดนึงก่อนที่ที่ในบทความครั้งถัดไปจะเล่าถึงรายละเอียดการออกแบบกลไกการมีส่วนร่วมในกรณีนี้ว่าเขาทำอย่างไรถึงได้ประสบความสำเร็จ


ในช่วงปลายทศวรรษที่ 1980 ที่บราซิลได้ผันตัวเองออกจากการปกครองด้วยระบบเผด็จการทหารไปสู่ระบบประชาธิปไตย การกระจายอำนาจได้กลายมาเป็นส่วนสำคัญของการเปลี่ยนแปลงดังกล่าว เมือง (Municipality) ต่างๆ ได้รับอิสระในทางงบประมาณและในการกำหนดนโยบายของตนเองอย่างมาก ในขณะที่ผู้ว่าการเมือง (Mayor) ที่ได้รับเลือกผ่านการเลือกตั้งก็มีอำนาจอย่างสูงในการตัดสินใจในเชิงนโยบาย


พื้นที่เมือง Porto Alegre เป็นพื้นที่ที่พรรคแรงงาน (Workers’ Party) ของบราซิลได้รับความนิยมสูง ซึ่งพรรคแรงงานนี้เองมีส่วนสำคัญในการเคลื่อนไหวผลักดันต่อสู้กับระบบเผด็จการ และเมื่อเกิดการกระจายอำนาจขึ้น ตัวแทนของพรรคดังกล่าวจึงได้รับเลือกเข้าไปเป็นผู้ว่าการของเมือง


ในช่วงเวลาก่อนที่ตัวแทนจากพรรคแรงงานจะเข้าสู่อำนาจ เมือง Porto Alegre นั้นขึ้นชื่อว่าเป็นเมืองที่เต็มไปด้วยปัญหาคอร์รัปชัน ระบบอุปถัมภ์ และความไม่เท่าเทียม เมื่อตัวแทนจากพรรคแรงงานเข้าสู่อำนาจ โจทย์สำคัญที่พวกเขาต้องการจะตอบคือจะทำอย่างไรถึงจะแก้ปัญหาเหล่านั้นได้ด้วยกลไกทางประชาธิปไตย


และนั่นจึงเป็นที่มาของการเกิดขึ้นของ “การทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วม” ที่ได้ออกแบบกลไกให้พลเมืองของ Porto Alegre เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งในการกำหนดนโยบายของเมืองได้ ซึ่งกลไกนี้เองประสบความสำเร็จในการทำให้งบประมาณกระจายของเมืองไปสู่คนจนและคนยากไร้ รวมทั้งยังสร้างความพอใจในการแก้ปัญหาคอร์รัปชันได้อีกด้วย


ในบทความครั้งถัดไป ผู้เขียนจะอธิบายถึงลักษณะที่สำคัญของ “การทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วม” ในเมือง Porto Alegre ว่ามีหน้าตาเป็นอย่างไร และทำไมถึงได้ประสบความสำเร็จ