ปฎิรูปรัฐวิสาหกิจ ความจำเป็นและข้อเสนอแนะ

ที่ผมในฐานะประธานอนุกรรมาธิการปฎิรูปตลาดทุน สภาปฎิรูปแห่งชาติ ได้รับมอบหมายจากประธานกรรมาธิการปฎิรูปเศรษฐกิจ การเงินและการคลัง ให้จัดทำรายงานเพื่อนำเสนอต่อที่ประชุมใหญ่ของสภาปฎิรูปแห่งชาติ ในเร็วๆ นี้ ถึงหลักการและเหตุผลของการปฎิรูปรัฐวิสาหกิจ ประเด็นปัญหา และแนวทางการปฎิรูปที่ควรเป็น 

ผมขอเริ่มที่ความหมายของรัฐวิสาหกิจ พูดแบบเข้าใจง่ายๆ รัฐวิสาหกิจ คือองค์การของรัฐที่มีการจัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเฉพาะ หรือบริษัทที่ภาครัฐถือหุ้นเกินกว่า 50% โดยทั่วไปบทบาทหลักของรัฐวิสาหกิจคือการเป็นผู้ให้บริการสินค้าและบริการสาธารณะที่จำเป็น เพื่อตอบสนองความต้องการขั้นพื้นฐานของประชาชนและภาคเศรษฐกิจ รวมถึงการให้บริการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนให้มีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น

แต่ปัจจุบัน การดำเนินกิจการรัฐวิสาหกิจของไทยหลายแห่งเริ่มไม่เป็นไปตามบทบาทที่ว่านี้ รวมไปถึงรูปแบบโครงสร้างการบริหารจัดการของรัฐวิสาหกิจองค์รวมยังขาดความชัดเจน ทั้งบทบาทการกำกับดูแล (regulator) บทบาทความเป็นเจ้าของ (owner) และบทบาทการเป็นผู้ให้บริการ (operator) นอกจากนี้ การบริหารงานของรัฐวิสาหกิจที่ผ่านมายังขึ้นอยู่กับนโยบายและการกำกับของเจ้ากระทรวง (policy maker) เป็นหลัก และยังถูกแทรกแซงจากภาครัฐอย่างไม่เหมาะสม

ที่ผ่านมา แม้ว่ารัฐวิสาหกิจหลายแห่งสามารถสร้างผลกำไรสุทธิ และจ่ายเงินปันผลให้รัฐบาล เช่น ปตท. การไฟฟ้าฝ่ายผลิต ธนาคารกรุงไทย เป็นต้น แต่ก็ยังมีรัฐวิสาหกิจอีกนับสิบแห่งที่ยังประสบปัญหาขาดทุนสุทธิอย่างต่อเนื่อง เนื่องจากยุคสมัยที่เปลี่ยนแปลงไป ผนวกกับการแข่งขันจากภาคเอกชนที่รุนแรงมากขึ้น ประกอบกับความก้าวล้ำทางเทคโนโลยี ทำให้รัฐวิสาหกิจเหล่านี้ขาดความพร้อมที่จะแข่งขันตามกลไกตลาดที่เปลี่ยนแปลงไป

นอกจากนั้น ผลประกอบการของรัฐวิสาหกิจที่มีกำไรหลายแห่งอาจไม่ได้สะท้อนถึงประสิทธิภาพในการดำเนินธุรกิจ เนื่องจากกิจการเหล่านั้นอาจมีสถานะผูกขาดโดยธรรมชาติ หรือการได้รับสิทธิจากภาครัฐในการแสวงหาผลประโยชน์แต่เพียงผู้เดียว การขาดองค์กรกำกับดูแลที่มีอำนาจและมีความเป็นอิสระเพียงพอที่มากำกับดูแลรัฐวิสาหกิจที่มีลักษณะผูกขาดเหล่านี้ ทำให้ขาดแรงกระตุ้นให้รัฐวิสาหกิจกลุ่มนี้เกิดความตื่นตัวที่จะเพิ่มประสิทธิภาพและศักยภาพในการดำเนินธุรกิจ การได้เปรียบในเชิงการแข่งขันที่ไม่เท่าเทียมกับเอกชน (non-level playing field) และการได้รับการช่วยเหลือจากภาครัฐอย่างมากเกินไป ก็เป็นอีกปัจจัยที่นำมาสู่ความไม่มีประสิทธิภาพ

อีกทั้งยังมีรัฐวิสาหกิจอีกหลายแห่งที่ถูกใช้เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการดำเนินการตามวัตถุประสงค์ หรือนโยบายของรัฐบาล แต่อาจไม่สอดคล้องกับพันธกิจของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ การเข้าแทรกแซงทางการเมืองในลักษณะนี้และการที่รัฐวิสาหกิจหลายแห่งต้องดำเนินงานเพื่อสนองความต้องการของกระทรวงต้นสังกัด ทำให้รัฐวิสาหกิจไม่มีเป้าหมายและบทบาทการทำงานที่ชัดเจน และไม่สามารถบริหารจัดการองค์กรได้อย่างมีประสิทธิภาพ โปร่งใส และตรวจสอบได้

จากหลักการและเหตุผลที่สรุปมาโดยย่อข้างต้น จะเห็นได้ว่าโครงสร้างการทำงานขององค์กรรัฐวิสาหกิจปัจจุบัน ไม่เอื้อต่อการดำเนินกิจการที่มีประสิทธิภาพ เป็นภาระแก่ภาครัฐ และไม่สามารถตอบสนองในฐานะผู้ให้บริการสินค้าและบริการสาธารณะของประเทศได้อย่างเหมาะสม ดังนั้น การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจด้วยการจัดระเบียบโครงสร้างองค์กรรัฐวิสาหกิจทั้งระบบ เพื่อกำหนดบทบาทหน้าที่ความรับผิดชอบของแต่ละหน่วยงานให้มีความชัดเจน หยุดการแทรกแซงทางการเมืองอย่างไม่เหมาะสม ตลอดจนการปรับสถานะของกิจการให้มีความเหมาะสม จะทำให้การดำเนินกิจการมีเป้าหมายที่ชัดเจนทั้งระยะสั้นและระยะยาว ทั้งยังจะมีส่วนส่งเสริมและสร้างแรงจูงใจในการประกอบกิจการเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมอย่างยั่งยืน

ข้อเสนอแนะ

(1) ทบทวนบทบาทและความจำเป็นของรัฐวิสาหกิจทุกแห่ง - การทบทวนสถานะของรัฐวิสาหกิจด้วยการตระหนักถึงบทบาทการทำงานองค์กร และวัตถุประสงค์ที่แท้จริงนั้น จะเป็นกลไกผลักดันให้รัฐวิสาหกิจเข้าใจพันธกิจขององค์กรมากขึ้น ซึ่งจะช่วยลดความซ้ำซ้อนขององค์กร เพิ่มประสิทธิภาพในการแข่งขัน ตลอดจนเป็นการลดภาระจากการโอบอุ้มของรัฐ โดยแนวทางการปรับโครงสร้างแบ่งออกเป็น

? คงสถานะความเป็นรัฐวิสาหกิจไว้ และเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการ

? ปรับขนาดโครงสร้างรัฐวิสาหกิจให้มีความเหมาะสม โดยอาจอยู่ในรูปขององค์การมหาชน

? ยกเลิกความเป็นรัฐวิสาหกิจที่ไม่มีความจำเป็น และดำเนินการแปรรูปให้เป็นบริษัทเอกชน

(2) กำหนดบทบาทหน่วยงานการดูแลระบบรัฐวิสาหกิจองค์รวม - การพิจารณาบทบาทของผู้กำหนด นโยบาย (Policy-maker) ผู้กำกับดูแล (Regulator) องค์กรเจ้าของ (Owner) และองค์กรรัฐวิสาหกิจ (Operator) ให้มีความชัดเจน ทำหน้าที่เป็นอิสระจากกันแต่ทำงานร่วมกันอย่างสอดประสาน เพื่อมุ่งพัฒนากิจการรัฐวิสาหกิจให้เป็นไปตามเป้าประสงค์ของรัฐวิสาหกิจทั้ง 4 ข้อ ได้แก่

? รัฐวิสาหกิจจะต้องประกอบกิจการที่พึงกระทำและสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ประเทศอย่างบูรณาการ

? รัฐวิสาหกิจจะต้องประกอบกิจการอย่างมีคุณภาพและมีประสิทธิภาพอย่างยั่งยืน

? รัฐวิสาหกิจจะต้องดำเนินกิจการอย่างโปร่งใสและเป็นธรรม

? รัฐวิสาหกิจจะต้องบริหารจัดการทรัพย์สินของประเทศ เพื่อก่อให้เกิดมูลค่าและประโยชน์สูงสุดแก่ประเทศ

(3) การออกกฎหมายเพื่อรองรับการจัดตั้งองค์กรเจ้าของ - การจัดตั้งองค์กรเจ้าของรัฐวิสาหกิจ ที่ทำหน้าที่เป็นผู้ถือหุ้นรัฐวิสาหกิจทั้งหมด เพื่อทำให้องค์กรเจ้าของนี้มีอำนาจสั่งการอย่างแท้จริง และเป็นไปตามหลักเกณฑ์การกำกับดูแลที่ดี โดยมีหน้าที่กำกับดูแลและติดตามผลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจทั้งระบบให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพโดยจะไม่เป็นการลดทอนบทบาทและอำนาจที่มีอยู่ของแต่ละกระทรวงต้นสังกัด ทำให้กิจการรัฐวิสาหกิจองค์รวมมีการดำเนินนโยบายอย่างสอดคล้องกัน และยังมีอำนาจหน้าที่ในการแต่งตั้งบุคคลไปดำรงตำแหน่งกรรมการในรัฐวิสาหกิจต่างๆ

ผมหวังว่าท่านผู้อ่านคงเห็นภาพกันคร่าวๆ แล้วนะครับ ถึงเหตุผล และความจำเป็นในการปฎิรูปรัฐวิสาหกิจ ไว้สภาปฎิรูปแห่งชาติมีข้อสรุปอย่างไรกับเรื่องนี้ ผมจะกลับมาเล่าให้ฟังในคราวต่อไปครับ สวัสดีครับ