กฎหมาย กสทช. ใหม่ : ประเด็นที่น่าจับตา

ก็ได้ข่าวแว่วมาเรื่อยๆ ว่า กสทช.หรือคณะกรรมการกิจการกระจายเสียงกิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติน่าจะเป็นเป้าแรกๆ ของการ (ถูก) ปฏิรูป

แล้วข่าวก็ถูกคอนเฟิร์มจริงๆ เมื่อปลายสัปดาห์ที่แล้วที่มีการรายงานผ่านสื่อว่าร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจาย เสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (ฉบับที่ ...) พ.ศ…. หรือเรียกสั้นว่า พ.ร.บ.กสทช. ฉบับแก้ไขได้รับความเห็นชอบจากครม.พร้อมๆ กับร่างกฎหมายใหม่ที่เกี่ยวข้องกับสื่อและสารสนเทศอีก 7 ฉบับ แต่งานนี้ไม่ได้เป็นผลงานของสปช. หากเป็นวาระพิเศษที่กำหนดมาโดยคนในรัฐบาล และนัยว่าร่างโดยคนในสำนักงานกสทช.เอง ที่ไม่ปลื้มการทำงานในลักษณะสองบอร์ด (คือ กสท.ที่เป็นบอร์ดวิทยุและโทรทัศน์และกทค.ที่เป็นบอร์ดโทรคมนาคม) แยกจากกัน ทำให้มีการสร้างอาณาจักรที่เป็นเอกเทศและไม่หลอมรวมกันตามเจตนารมณ์ของมาตรา 47 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ที่มุ่งหวังให้มีแค่องค์กรกำกับดูแลเดียวเป็นองค์กรแบบหลอมรวม เพื่อประสิทธิภาพสูงสุดและความเป็นเนื้อเดียวกันของการจัดสรรทรัพยากรคลื่นความถี่

ร่าง พ.ร.บ.กสทช.ฉบับใหม่เป็นหนึ่งในองคาพยพทางกฎหมายที่จะผนวกกสทช.เข้าไปอยู่ในโครงสร้างของคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งจะจัดตั้งขึ้นมาใหม่ เป็นหน่วยงานเชิงนโยบายให้กับทั้งกสทช.และกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม ที่จะปรับปรุงขึ้นใหม่จากกระทรวงไอซีทีเดิม ทั้งนี้ ยังไม่เป็นที่ชัดเจนว่า กสทช.จะคงสภาพ องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือกลายไปเป็นหน่วยงานของรัฐแบบพิเศษที่เป็นนิติบุคคล

สาระสำคัญของร่างกฎหมายฉบับแก้ไข เปรียบเทียบกับฉบับเดิม พอสรุปได้ตามตารางในประเด็นหลักๆ 4 เรื่องคือ

1) การลดอำนาจหน้าที่ กสทช. และเชื่อมโยงกับนโยบายของคกก.ดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

2) การไม่แยกบอร์ดโทรคมนาคม กับบอร์ดวิทยุโทรทัศน์

3) แนวทางในการจัดสรรคลื่นความถี่

4) การบริหารจัดการกองทุน กทปส.

ซึ่งมีรายละเอียดโดยสังเขปตามความในกฎหมายดังตารางประกอบ

ในแง่หนึ่ง การยุบรวมสองบอร์ดและการเชื่อมโยงกสทช.เข้ากับนโยบายของคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นสิ่งที่น่าจะนำไปสู่ทิศทางที่บูรณาการกันมากขึ้นในแง่ของการใช้ทรัพยากรดิจิทัล ซึ่งสามารถไหลเวียนและแบ่งปันกันผ่านหลากหลายแพลทฟอร์ม ไม่ว่าจะเป็น สื่อ และเครื่องมือออนไลน์ที่ใช้โครงข่ายอินเทอร์เน็ต หรือ โทรทัศน์ภาคพื้นดินระบบดิจิทัลที่ได้มีการประมูลไปเรียบร้อยแล้ว

ที่ผ่านมา กสทช.ซึ่งควรทำหน้าที่หลักเป็นเพียงองค์กรกำกับดูแล (regulator) ก็ต้องผนวกหน้าที่องค์กรด้านนโยบาย (policy-maker) ไปด้วย เพราะไม่มีแผนการสื่อสารระดับชาติที่จะหลอมรวม องค์กรภาครัฐที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับการสื่อสารในแง่มุมต่างๆ เพื่อสนองนโยบายภายในภาพรวมระดับประเทศร่วมกัน

อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาจากโครงสร้างใหม่ของหน่วยงานด้านไอซีทีที่ผูกโยงกันด้วยคำว่า “เศรษฐกิจดิจิทัล” แล้วก็ยังไม่เห็นว่าจะสามารถนำไปสู่นโยบายและการขับเคลื่อนเศรษฐกิจดิจิทัลได้จริงเพราะฐานสำคัญหนึ่งของเศรษฐกิจดิจิทัลคือการสร้างเนื้อหา (content) แต่หน่วยงานที่เกี่ยวกับการสร้างcontentจริงๆ อย่าง กระทรวงวัฒนธรรม หรือ กระทรวงอุตสาหกรรม กลับไม่ได้ถูกกำหนดให้เชื่อมโยงภายใต้โครงสร้างใหม่นี้ ในรูปแบบเดียวกับนโยบายเศรษฐกิจดิจิทัลของเกาหลีที่ทำสำเร็จมาแล้ว ในลักษณะการนำทุนทางวัฒนธรรมมาสร้างเป็นสินค้าวัฒนธรรมเพื่อส่งออก

อีกประการหนึ่งที่น่าจะถูกจับตาว่าเป็นการหมกเม็ดผลประโยชน์ของผู้ที่เกี่ยวข้องและอาจได้รับผลกระทบจากการขอคืนคลื่นความถี่ (ซึ่งส่วนใหญ่ก็คือองค์กรภาครัฐโดยเฉพาะทหาร) ก็คือ ประเด็นที่ว่าการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่นั้น “ต้องจัดสรรให้เพียงพอสำหรับการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐ”

และ การไม่กำหนดให้มีการประมูลคลื่นความถี่ในกิจการธุรกิจทั้งระดับชาติ ภูมิภาคและท้องถิ่น กำหนดไว้เพียง “ให้ใช้วิธีการคัดเลือกตาม กสทช. กำหนด”

ในส่วนนี้ก็ต้องเข้าใจว่า แม้การประมูลจะไม่ได้ตอบโจทย์ทุกคน แต่ก็เป็นวิธีที่โปร่งใส และตรวจสอบได้มากที่สุดว่าจะไม่มีการเล่นพวกและปล่อยให้ระบบอุปถัมภ์มาครอบงำ โดยเฉพาะในพื้นที่ที่ถูกผูกขาดด้วยการถือครองโดยองค์กรภาครัฐและระบบสัมปทานแบบอุปถัมภ์มายาวนานอย่าง ระบบวิทยุโทรทัศน์และโทรคมนาคมของไทย

และอีกส่วนที่สำคัญมากและยังไม่ได้แก้ไขคือ วิธีการได้มาของ กสทช. (หมวด 1) จึงไม่อาจสรุปได้ว่า กสทช.ยังจะคงสถานะเป็น “องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ” อยู่ได้หรือไม่ เพราะแม้วิธีการได้มาจะเหมือนเดิม แต่ก็ดูจะมีเส้นเชื่อมโยงกับ คณะกรรมการ.ดิจิทัลฯ ที่หนาแน่นมาก จนอาจจะทำให้ความอิสระต้องถูกประนีประนอมไป

คงต้องจับตาดูดีๆ ว่า ปฏิรูปโครงสร้างกสทช.รอบนี้จะตอบโจทย์ใครมากที่สุด