หนึ่งในโจทย์ร้อยๆ ข้อสำหรับท่านอาจารย์วิษณุ

การอ่านรัฐธรรมนูญแล้วไม่รู้จะให้ทำอย่างไร ถูกหรือผิด โจทย์อย่างนี้เป็นร้อยข้อ อีกทั้งตั้งแต่มีการชุมนุม จนกระทั่งเกิด คสช. มีความชุลมุนที่มีสาเหตุมาจากความไม่แน่ใจว่า จะหาทางออกให้ประเทศอย่างไร หรือคิดออกแต่ไม่แน่ใจว่าทางออกผิดกฎหมายหรือไม่ผิดกฎหมาย แต่เมื่อไม่แน่ใจจึงไม่มีใครกล้าเดิน ตัวอย่าง สมัย น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่ยุบสภาจนกระทั่งมีกฤษฎีกายุบสภาก็ยังมีเสียงเรียกร้องว่าให้ลาออก แต่ น.ส.ยิ่งลักษณ์บอกว่าลาออกไม่ได้ เพราะรัฐธรรมนูญบังคับไว้ว่าให้รักษาการ และพูดประโยคคลาสสิกว่า “ถ้าออกได้ แล้วไม่ผิดก็ยินดีทำ” ซึ่งผมไม่รู้ว่าได้หรือไม่ได้ แต่สมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ที่ยุบสภาเดือนกุมภาพันธ์ 2549 ผมเป็นรองนายกฯรักษาการ และต่อมายื่นใบลาออกเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2549 ไม่มีใครบอกว่าออกไม่ได้ และก่อนหน้านั้นก็มีคนออกมาแล้ว แต่ตรงนี้ต่างกับการที่นายกฯลาออก จึงเกิดคำถามตามมาว่าทำได้หรือไม่ได้ เมื่อไปถามคณะกรรมการกฤษฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ สุดท้ายก็เสี่ยงไปหมด เพราะไม่มีใครกล้าตอบได้”

นอกจากปัญหาข้างต้น โจทย์อีกหนึ่งในร้อยๆ ข้อคือ เงื่อนไขการยุบสภา ! สหราชอาณาจักรซึ่งเป็นต้นแบบการปกครองแบบตัวแทนในแบบรัฐสภาก็ยังต้องออกมาแก้ไขและกำหนดเงื่อนไขให้ชัดเจน ล่าสุดนี้ ข้อมูลจากเว็บไซต์รัฐสภาสหราชอาณาจักร ได้ให้ข้อมูลว่า หลังจากพระราชบัญญัติที่เรียกว่า “the Fixed Term Parliament” (วาระที่แน่นอนของสภา) ได้ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาเมื่อวันที่ 15 กันยายน พ.ศ. 2554 และจะมีผลบังคับใช้ในการกำหนดการเลือกตั้งทั่วไปที่จะมีขึ้นในวันที่ 7 พฤษภาคม พ.ศ. 2558 ตามกฎหมาย สภาผู้แทนราษฎรของสหราชอาณาจักรจะมีอายุหรือวาระการทำงานได้มากที่สุดไม่เกิน 5 ปี

คำว่าไม่เกิน ไม่ได้หมายความว่าจะต้องอยู่ยาวครบ 5 ปี เพราะรัฐสภาของสหราชอาณาจักรสามารถถูกยุบได้ก่อน 5 ปี แต่หากไม่มีเงื่อนไขให้ยุบสภาก่อน 5 ปี เมื่อสภาทำงานมาครบ 5 ปี ก็จะต้องมีการยุบสภาเกิดขึ้น พระราชบัญญัติ “the Fixed Term Parliament” ได้กำหนดให้มีการยุบสภาเพื่อจัดการเลือกตั้งทั่วไปในวันพฤหัสบดีแรกของเดือนพฤษภาคมของทุกๆ ห้าปี อีกทั้งยังกำหนดสองเงื่อนไขชัดเจนขึ้นที่ทำให้สามารถยุบสภาได้ก่อนห้าปี นั่นคือ หนึ่ง สภามีมติไว้วางใจคณะรัฐมนตรีด้วยคะแนนเสียงข้างมากปรกติ และเมื่อเวลาผ่านไปแล้ว 14 วัน สภาไม่สามารถมีมติไว้วางใจคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ได้ สอง สภาลงมติให้มีการเลือกตั้งทั่วไปด้วยคะแนนเสียงสองในสามของจำนวนเต็มของที่นั่งทั้งหมดของ ส.ส. ในสภาผู้แทนราษฎร (ซึ่งจำนวนสองในสามในปัจจุบันคือ 434 เสียงจากทั้งหมด 650)

ก่อนหน้าพระราชบัญญัตินี้ ในทางหลักการ นายกรัฐมนตรีสามารถยุบสภาเพื่อให้มีการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อไรก็ได้ภายในช่วงห้าปี และสภาทั้งหลายที่ผ่านมาของสหราชอาณาจักรก็ไม่ใช่ทุกสภาที่มีอายุการทำงานครบ 5 ปีเต็ม แต่กระนั้น ในทางปฏิบัติ นายกรัฐมนตรีสหราชอาณาจักรก็หาได้ยุบสภาได้ตามอำเภอใจ (ดู B. S. Markesinis, The Theory and Practice of Dissolution of Parliament : A Comparative Study with special reference to the United Kingdom and Greek experience, 1972)

คำถามคือ ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีถูกกล่าวหาในเรื่องส่วนตัวที่กระทบต่อผลประโยชน์สาธารณะ เช่น ข้อกล่าวหาการซื้อขายหุ้นของครอบครัวโดยจงใจเลี่ยงภาษี นายกรัฐมนตรีควรจะชี้แจงแถลงต่อสภาผู้แทนราษฎร ? หรือสามารถยุบสภาผู้แทนโดยให้เสียงประชาชนตัดสินข้อกล่าวหานั้น ? หรือควรลาออกเพื่อให้กระบวนการตรวจสอบได้ทำงานไปได้อย่างปลอดจากอำนาจและอิทธิพลของนายกรัฐมนตรีผู้ถูกกล่าวหา ?

ก่อนหน้าจะมีพระราชบัญญัตินี้ การยุบสภาเพื่อให้มีการเลือกตั้งทั่วไปก่อนครบห้าปีสามารถเกิดขึ้นได้ด้วยเงื่อนไขดังต่อไปนี้ ตัวอย่างได้แก่ ถ้ารัฐบาลสูญเสีย “เสียงข้างมาก ทำให้รัฐบาลไม่สามารถบริหารงานต่อไปได้” หรือแพ้คะแนนเสียงในการลงมติไว้วางใจ โดยปรกติ นายกรัฐมนตรีจะตัดสินยุบสภาเพื่อให้มีการเลือกตั้งตามจังหวะที่เขาหรือเธอมั่นใจที่สุดว่าจะชนะการเลือกตั้ง และเมื่อมีการยุบสภาเกิดขึ้น ที่นั่ง ส.ส. ทุกที่นั่งจะว่างลง ส.ส. ก็จะกลับไปมีสถานะพลเมืองปรกติ ไม่มีอภิสิทธิ์ใดๆ อย่างที่เคยมีตอนเป็น ส.ส. พวกเขาจะได้รับอนุญาตให้เข้าสภาเพียงไม่กี่วันเพื่อเก็บข้าวของและอุปกรณ์ต่างๆ ออกจากที่ทำงาน การบริการและเครื่องอำนวยความสะดวกต่างๆ สำหรับ ส.ส. จะต้องยุติ ณ เวลา 17.00 น. ของวันที่มีการยุบสภา

ขณะเดียวกัน ตามจารีตการปกครองของสหราชอาณาจักร หลังยุบสภาและอยู่ในช่วงรอผลการเลือกตั้งและการจัดตั้งรัฐบาลใหม่ รัฐบาลจะไม่สามารถลาออกได้ การบริหารงานราชการแผ่นดินจะต้องดำเนินไปและรัฐมนตรีในรัฐบาลจะยังคงทำหน้าที่รักษาการณ์ในกระทรวงต่างๆ จนกระทั่งมีการประกาศผลการเลือกตั้ง และหลังจากนั้นที่สมเด็จพระราชินีฯจะทรงให้ผู้นำของพรรคที่ได้คะแนนเสียงข้างมากจัดตั้งฝ่ายบริหารใหม่ขึ้น

แม้ว่าข้อความที่ว่า “รัฐบาลไม่สามารถลาออก” มีความชัดเจนในตัวเองอยู่แล้ว ขณะเดียวกันข้อความที่ว่า รัฐมนตรีจะทำหน้าที่ต่อไปในฐานะรักษาการณ์ เมื่อรัฐบาลทั้งชุดไม่สามารถลาออกได้ คำถามคือ นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีบางคนลาออกได้หรือไม่ ? หรือไม่อยู่ในสถานะที่จะปฏิบัติหน้าที่รักษาการณ์ได้เช่น ป่วยหนัก วิกลจริต ตาย หรือหายสาบสูญ หรือถูกตัดสินให้พ้นจากตำแหน่งหน้าที่ จะทำอย่างไร ? สามารถให้บุคคลอื่นมาทำหน้าที่รักษาการณ์ในตำแหน่งรักษาการได้หรือไม่ ?