กสทช.กับการถูกผู้ประกอบการจับเป็นเชลย : โจทย์ใหม่ของการปฏิรูปสื่อ

และกรรมการขององค์กรกำกับดูแลด้านการสื่อสาร (แบบเดียวกับ กสทช.) ของที่นี่ พอแลกเปลี่ยนกันถึงการเปลี่ยนผ่านสู่ทีวีดิจิทัล แล้วก็เลยเล่าเรื่องกรณีพิพาทระหว่างช่อง 3 กับกสทช. สู่กันฟัง ผู้ที่อยู่ในวงคุยต่างมองว่า กรณีนี้ หากไม่หาทางป้องกันหรือแก้ไขดีๆ อาจนำไปสู่อาจภาวะ regulatory capture หรือ การที่องค์กรกำกับดูแลกลายมาเป็นเชลยของผู้ประกอบการ โดยเฉพาะผู้ประกอบการรายใหญ่ที่มีอำนาจเหนือตลาดได้

ตามความหมายทางวิชาการ สภาวะที่องค์กรกำกับดูแลถูกทำให้เป็นเชลยหรือ regulatory capture สามารถอธิบายโดยสรุปได้ดังนี้

“กระบวนการหรือปรากฏการณ์ที่หน่วยงานหรือองค์กรกำกับดูแลของรัฐถูกควบคุมหรือครอบงำโดยผู้ประกอบการในภาคอุตสาหกรรมที่ตนมีหน้าที่กำกับดูแล สภาวะเชลยดังกล่าวเกิดขึ้นเมื่อองค์กรกำกับดูแลซึ่งถูกก่อตั้งขึ้นเพื่อให้ทำหน้าที่เพื่อประโยชน์สาธารณะ กลับมีท่าทีหรือกระทำการที่ให้ประโยชน์กับผู้ประกอบการที่ตนควรจะกำกับดูแล มากกว่าคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะ”

ตามประสบการณ์ที่เกิดขึ้นจริงในประเทศอื่น สภาวะการเป็นเชลยเป็นกระบวนการที่ค่อยๆ เกิดขึ้น และสามารถเกิดขึ้นได้จากหลายสาเหตุ ไม่ว่าจะเป็น การได้รับสินบนในรูปแบบต่างๆ จากผู้ประกอบการ การถูกล็อบบี้จากผู้ประกอบการในภาคเอกชน หรือ การที่องค์กรกำกับดูแลมีปฏิสัมพันธ์กับภาคเอกชนที่มีอิทธิพลอย่างต่อเนื่องจนมีความคิดและทัศนะเหมือนๆ กัน ในกรณีหลังนี้ อาจมีปัจจัยของวัฒนธรรมแบบอุปถัมภ์เข้ามาเกี่ยวข้อง และผู้ที่ทำหน้าที่ในองค์กรกำกับดูแลอาจไม่รู้ตัวหรือสำเหนียกเลยก็ได้ว่าตนมีพฤติกรรมในลักษณะเชลยของผู้ประกอบการเข้าให้แล้ว นอกจากนี้ สาเหตุอื่นที่ส่งผลไปสู่ภาวะดังกล่าวก็อาจจะมีเรื่องของ ความจงรักภักดีต่อพรรคหรือกลุ่มที่มีความฝักใฝ่ทางการเมืองเหมือนกัน หรือ การกลัวจะถูกภาคเอกชนฟ้องร้อง ก็เป็นได้

เป็นที่น่าสังเกตว่า ในตลาดโทรคมนาคมที่เพิ่งมีการเปิดเสรีใหม่ๆ หลายแห่ง พบว่า มักจะขาดแคลนผู้ที่มีความรู้เฉพาะทางมาอยู่ในองค์กรกำกับดูแล นอกเหนือจากผู้ประกอบการรายใหญ่ที่รู้จักภาคอุตสาหกรรมเป็นอย่างดี สุดท้าย ผู้ที่เข้ามาร่างกฎ ระเบียบสำหรับการกำกับดูแล ก็คือ คนกลุ่มเดียวกับผู้ที่ต้องถูกกำกับดูแลนั่นเอง แต่สำหรับเมืองไทยไม่ค่อยพบปัญหานี้ เพราะตาม พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับดูแลกิจการกระจายเสียงกิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ.2553 ได้มีการกำหนดไว้ให้ผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งกรรมการ กสทช. ว่าต้องไม่ทำงานหรือเป็น ผู้ถือหุ้น หรือหุ้นส่วนในบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนหรือนิติบุคคลอื่นใดที่เกี่ยวข้องกับ กิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ หรือกิจการโทรคมนาคม ในระยะเวลา 1 ปี ก่อนได้รับการเสนอชื่อเป็นผู้สมควรได้รับเลือกเป็นกรรมการ หรือก่อนได้รับการคัดเลือกจากกรรมการสรรหา

อย่างไรก็ดี ในกรณีของกสทช.กับช่อง 3 มีองค์ประกอบที่สามารถจะนำไปสู่ “ภาวะเชลยขององค์กรกำกับดูแล” ได้อยู่หลายเรื่อง ไม่ว่าจะเป็น อิทธิพลจากการมีอำนาจเหนือตลาดของผู้ประกอบการรายใหญ่ หรือ ความสัมพันธ์อันเป็นปัญหาระหว่างองค์กรกำกับดูแลและผู้ประกอบการ

ในประเด็นแรก ครอบครัวมาลีนนท์เจ้าของช่อง 3 หรือไทยทีวีสีช่อง 3 ซึ่งเป็นโทรทัศน์ภาคพื้นดินออกอากาศในระบบแอนะล็อก นับเป็นผู้ประกอบการโทรทัศน์รายใหญ่ที่สุดในปัจจุบัน สามารถเรียกได้ว่าเป็น อภิมหากิจการสื่อ (media conglomerate) โดยมีกิจการโทรทัศน์ที่ถือครองและดำเนินการดังต่อไปนี้

1) บริษัทบางกอกเอ็นเตอร์เทนเม้นต์ จำกัด หรือ BEC ซึ่งดำเนินการไทยทีวีสีช่อง 3 หรือช่อง 3 แอนะล็อก บนคลื่นความถี่จากสัมปทานกับทาง อสมท. ตั้งแต่ พ.ศ. 2513 และจะสิ้นสุดในปี พ.ศ.2563 (อีก 6 ปี โดยมีค่าสัมปทานปีละ 150 ล้านบาท หรือรวมกว่า 900 ล้านบาท)

2) บริษัท บีอีซี-มัลติมีเดีย จำกัด เป็น 1 ในบริษัทที่ประมูลช่องทีวีดิจิทัลได้ถึง 3 ช่อง ประกอบด้วย

๐ ช่องเด็ก เยาวชนและครอบครัว มูลค่าการประมูล เสนอราคาสูงสุดที่ 666 ล้านบาท

๐ ช่องทั่วไปความคมชัดมาตรฐานปกติ (วาไรตี้ SD) มูลค่าการประมูล 2,275 ล้านบาท

๐ ช่องทั่วไปความคมชัดสูง (HD) มูลค่าการประมูล เสนอราคาสูงสุดที่ 3,530 ล้านบาท

ในฐานะที่เป็นฟรีทีวีแบบแอนะล็อก ช่อง 3 คู่กับช่อง 7 ของบริษัทกรุงเทพวิทยุและโทรทัศน์ ครองส่วนแบ่งโฆษณารวม 45,000 ล้านบาท หรือ 75% ของมูลค่าโฆษณาทางโทรทัศน์ ส่วนในแง่ของการเข้าถึง ช่อง 3 แอนะล็อก สามารถเข้าถึง ร้อยละ 74 ของผู้ชมทั่วประเทศ เป็นรองก็เพียงช่อง 7 ที่เข้าถึงผู้ชมถึง ร้อยละ 77 ขณะที่ช่อง 5 และ ช่อง 9 ที่ต่างก็เข้าถึงผู้ชมได้เพียงร้อยละ 55

อย่างไรก็ดี ในส่วนของรายได้ ช่อง 3 มีรายได้สูงกว่าทุกช่องด้วยความเข้มแข็งของเนื้อหาโดยเฉพาะเนื้อหาประเภทละครและเล่าข่าวที่ครองใจผู้ชมจำนวนมาก จากตัวเลขการวิเคราะห์การลงทุนในตลาดหลักทรัพย์ โดย KKtrade พบว่า ช่อง 3 เป็นช่องเดียวที่ไม่ได้รับผลกระทบในแง่เม็ดเงินโฆษณาสื่อโทรทัศน์ฟรีทีวี (ระบบอนาล็อก) จากความวุ่นวายทางการเมืองและภาวะเศรษฐกิจชะลอตัวที่ลากยาวมาตั้งแต่ปลายปีที่แล้ว ความแข็งแกร่งของเนื้อหารายการทีวีของช่อง 3 ทำให้เม็ดเงินโฆษณาปรับตัวดีกว่าตลาดและครองส่วนแบ่งเม็ดเงินโฆษณาอันดับ 1 ต่อเนื่องในช่วงไตรมาสแรกของ พ.ศ.2557 ทั้งนี้ มีการคาดการณ์ว่าในปีนี้ BEC จะมีรายได้รวมทรงตัวจากปีก่อนที่ราว 3.8 พันล้านบาท และคาดว่าจะมีกำไรลดลงเล็กน้อย 5% อยู่ที่ 1.3 พันล้านบาท ซึ่งถ้าดูตามตัวเลขนี้เปรียบเทียบกับตัวเลขค่าสัมปทานที่จะต้องจ่ายให้อสมท. ก็จะเห็นว่า ช่อง 3 ใช้เงินกำไรที่ได้ปีเดียวก็สามารถจ่ายค่าสัมปทานถึง 6 ปีได้แล้ว

ด้วยความเข้มแข็งทางการเงินและสถานะการเป็นผู้นำในตลาดโทรทัศน์ จึงไม่น่าแปลกใจว่าทำไมช่อง 3 หรือ BEC จึงไม่อยากสละเรือเงินเรือทองในคลื่นแอนะล็อกไปอย่างง่ายดาย จนนำไปสู่กรณีพิพาทกับ กสท. หรือบอร์ดเล็กด้านวิทยุโทรทัศน์ใน กสทช. อย่างที่เป็นอยู่ อิทธิพลที่ครอบงำตลาดโทรทัศน์ของช่อง 3 ไม่เพียงส่งผลกระทบผู้ชมจำนวนมากหากจะต้องจอดำช่อง 3 แอนะล็อกจริงๆ แต่ผู้ประกอบการที่ให้บริการโครงข่ายดาวเทียมและเคเบิลอีกเป็นพันรายที่อาศัยเกี่ยวสัญญาณช่อง 3 มาออกอากาศ ก็จะต้องได้รับผลไปด้วย หากต้องปฏิบัติตามมติ กสท. (3:2) เมื่อ 8 กันยายนที่ผ่านมาที่ห้ามทีวีดาวเทียมและเคเบิลทีวีนำสัญญาณภาพและเสียงของช่อง 3 เดิมไปออกอากาศผ่านดาวเทียมและเคเบิลท้องถิ่น ภายใน 15 วัน นับจากที่หนังสืออย่างเป็นทางการจาก กสท. ไปถึง

นอกเหนือจาก เรื่องการครองตลาดแล้ว ในแง่ความสัมพันธ์ระหว่าง กสทช. กับช่อง 3 นับว่ามีทั้งที่ขรุขระและโรยด้วยดอกไม้ ในด้านขรุขระ ช่อง 3 ถูก กสท. ตัดสินว่ากระทำความผิดตามมาตรา 37 ของ พ.ร.บ.ประกอบกิจการกระจายเสียงกิจการโทรทัศน์ พ.ศ.2551 และลงโทษถึงสองครั้งสองคราจากรายการเดียวกันคือ รายการไทยแลนด์ก็อตทาเลนต์ และถูกลงโทษทางปกครองเสียค่าปรับเป็นเงิน 500,000 บาททั้งสองครั้ง ในการตัดสินครั้งที่สอง มีข่าวว่าทางช่อง 3 ดำริที่จะฟ้อง กสท. แต่สุดท้ายก็ยอมเสียค่าปรับ พอมาเจอกรณีจอดำช่อง 3 แอนะล็อกบนเคเบิลและโทรทัศน์ดาวเทียม (จากการสิ้นสภาพการเป็นฟรีทีวีแอนะล็อก) ล่าสุด ช่อง 3 ก็ได้ยื่นฟ้องกรรมการ กสท. 3 คนที่ลงมติดังกล่าวไปข้างบนในข้อหาปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ มีคุณสุภิญญา กลางณรงค์ คนเดียวโดนฟ้องหมิ่นประมาท กับละเมิด พ.ร.บ.คอมพิวเตอร์แถมให้ด้วย

จริงๆ ก่อนหน้านี้ ช่อง 3 โดย BEC ก็ได้ยื่นฟ้อง กสทช. ต่อศาลปกครองกลางเพื่อให้ กสท.ถอนมติในวันที่ 3 ก.พ. 2557 (เรื่องสิ้นสภาพการเป็นฟรีทีวีแอนะล็อก) และ ระหว่างรอตัดสินคดี ขอให้ศาลปกครองสั่ง "คุ้มครองชั่วคราว" เพื่อให้ช่อง 3 แอนะล็อกได้รับการคุ้มครองและยังคงสภาพฟรีทีวี สามารถออกอากาศบนเคเบิลหรือดาวเทียมได้ตามเดิมด้วย

สำหรับด้านความสัมพันธ์โรยดอกไม้ ช่อง 3 เป็นหนึ่งในผู้ประกอบการที่เข้าอบรมในหลักสูตรนักบริหารระดับสูงกิจการกระจายเสียงกิจการโทรทัศน์ ซึ่งดำเนินการโดย กสท. ในปี พ.ศ. 2556 และสร้างพื้นที่ความสัมพันธ์ที่ดีทั้งระหว่างผู้ประกอบการกันเอง และผู้ประกอบการกับองค์กรกำกับดูแล วันที่ปิดการอบรมและมอบประกาศนียบัตร ทางช่อง 3 ยังพาดาราในสังกัดจากละครเรื่อง “สุภาพบุรุษจุฑาเทพ” ซึ่งกำลังฮิตมากในขณะนั้นมาโชว์ตัวให้ความบันเทิงกับผู้เข้าร่วมอบรมที่สำนักงาน กสทช. กันถ้วนหน้าด้วย

ตามทฤษฎีเกี่ยวกับการกำกับดูแล เป็นเรื่องสำคัญมากที่องค์กรกำกับดูแลจะรักษาระยะห่างกับทางผู้ประกอบการไว้เพื่อป้องกันอิทธิพลจากความสัมพันธ์ใด แต่ที่สำคัญยิ่งกว่า คือ องค์กรกำกับดูแลมีหน้าที่ต้องดูแลไม่ให้เกิดการผูกขาดหรือครอบครองตลาดโดยผู้ประกอบการรายใหญ่อันเป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรม โดยเฉพาะต่อผู้ประกอบการรายเล็กกว่า ทั้งนี้ ยังไม่รวมถึง ผลกระทบต่อการเปลี่ยนผ่านสู่ทีวีดิจิทัล ซึ่งเป็นธงสำคัญในแง่การปฏิรูปโครงสร้างการเข้าถึงและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรการสื่อสารที่ กสท. วางไว้ในแผนแม่บทวิทยุและโทรทัศน์มาตั้งแต่ต้นด้วย

ฝากโจทย์การปฏิรูปรอบใหม่ไว้เรื่อง ทำอย่างไรจะป้องกันไม่ให้เกิด “ภาวะเชลยขององค์กรกำกับดูแล” กับผู้ที่จะมาปฏิรูปสื่อในอนาคตด้วย