ความมั่นคงด้านพลังงานกับสัมปทานปิโตรเลียม (3)

แต่เนื่องจากเรื่องของราคาขายปลีก LPG ที่กำลังเป็นประเด็นที่มีการกล่าวถึงกันอยู่ตามสื่อต่างๆ นั้นยังมีเรื่องของความไม่เข้าใจในเรื่องของโครงสร้างราคา ผมจึงได้ขอข้ามเรื่องของสัมปทานไปก่อน ในตอนนี้ ผมจะกลับมาพูดถึงเรื่องของสัมปทานปิโตรเลียมของประเทศไทยว่าเป็นอย่างไรและมีความสำคัญอย่างไร เรามองประโยชน์ของสัมปทานปิโตรเลียมที่อะไร ความมั่นคงหรือรายได้ที่รัฐควรจะได้จากการให้สัมปทาน

แต่ก่อนที่จะเข้าเรื่องสัมปทานนั้นก็คงต้องมาพิจารณาเรื่องความมั่นคงด้านพลังงานของประเทศไทยเราก่อนว่าเป็นอย่างไร โดยเฉพาะก๊าซธรรมชาติซึ่งความต้องการนั้นเติบโตสูงขึ้นทุกปี โดยเพิ่มขึ้นจาก 3,564 ล้านลูกบาศก์ฟุตต่อวันในปี 2552 เป็น 4,670 ล้านลูกบาศก์ฟุตต่อวันในปี 2556 (ข้อมูลเฉลี่ยเดือนมกราคม-กรกฎาคม) และมีแนวโน้มว่าจะเพิ่มสูงขึ้นทุกปีเนื่องจากการเติบโตของเศรษฐกิจของประเทศ

ซึ่งจากข้อมูลของสำนักงานนโยบายและแผนพลังงานนั้นเราก็จะเห็นว่าก๊าซธรรมชาตินั้นถูกใช้ในภาคการผลิตไฟฟ้าเป็นหลักถึงร้อยละ 60 ของความต้องการก๊าซธรรมชาติของประเทศทั้งหมด และเมื่อเรามาดูกันเฉพาะเชื้อเพลิงที่ใช้สำหรับผลิตไฟฟ้าอย่างเดียวแล้วก็จะเห็นว่าก๊าซธรรมชาตินั้นคิดเป็นสัดส่วนของเชื้อเพลิงที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้าถึงร้อยละ 67 เลยทีเดียว สูงกว่าอันดับสองซึ่งก็คือถ่านหินที่มีสัดส่วนอยู่ที่ร้อยละ 20 ค่อนข้างมาก ดังนั้น จะเห็นว่าก๊าซธรรมชาตินั้นมีความสำคัญต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศเป็นอย่างมาก

สิ่งที่ควรจะมาพิจารณาก็คือ การใช้ก๊าซธรรมชาติที่ยังสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ขณะที่การผลิตก๊าซธรรมชาติในประเทศไทยนั้นไม่เพิ่มขึ้น แต่กลับลดลงเรื่อยๆ ซึ่งกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติก็มองว่าหากไม่มีการสำรวจและผลิตเพิ่มเติมแล้ว ภายในอีกไม่กี่ปีข้างหน้า ปริมาณก๊าซธรรมชาติก็จะลดลงเรื่อยๆ ซึ่งเป็นผลมาจากศักยภาพปิโตรเลียมที่ลดลงทุกปี ประกอบกับสัญญาสัมปทานที่เริ่มทยอยหมดอายุลง ทำให้ในอนาคตเราจำเป็นต้องมีการนำเข้าก๊าซธรรมชาติมากขึ้นทั้งจากประเทศพม่าที่ปัจจุบันก็มีการนำเข้าอยู่แล้ว รวมไปถึงก๊าซธรรมชาติเหลว (LNG) ที่มีราคาที่ค่อนข้างสูง

การที่เราต้องนำเข้าก๊าซธรรมชาติจากต่างประเทศเพิ่มขึ้นนี้ก็อาจส่งผลกระทบต่อความมั่นคงในประเทศได้ดังเช่นกรณีก๊าซจากพม่าหยุดจ่ายก๊าซฯ อันเนื่องมาจากการหยุดซ่อมประจำปีหรือเหตุการณ์ไม่คาดฝันต่างๆ ซึ่งเราก็ได้เห็นจากประสบการณ์แล้วว่ามีผลกระทบต่อการผลิตไฟฟ้าของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งหากไม่มีก๊าซธรรมชาติ โรงไฟฟ้าจะต้องหันไปใช้เชื้อเพลิงอื่นทดแทนเช่นน้ำมันเตา น้ำมันดีเซล หรือแม้กระทั่งการนำเข้าก๊าซ LNG ซึ่งเชื้อเพลิงแต่ละชนิดที่กล่าวมานี้ก็ล้วนมีราคาสูงกว่าราคาก๊าซธรรมชาติทั้งสิ้นและก็ส่งผลกระทบต่ออัตราค่าไฟฟ้าที่เราใช้กันอยู่โดยตรง

ดังนั้น สิ่งจำเป็นที่รัฐจะต้องรีบดำเนินการตอนนี้คือการเร่งให้มีการสำรวจหาปิโตรเลียมในประเทศเพิ่มขึ้น ซึ่งก็คือการเปิดสัมปทานปิโตรเลียม ซึ่งจะช่วยให้มีการสำรวจก๊าซเพิ่มขึ้น ถึงแม้ว่าการสำรวจในระยะหลังๆ นี้จะพบได้ยากขึ้นก็ตาม เนื่องจากแหล่งปิโตรเลียมในประเทศนั้นก็เป็นแหล่งขนาดเล็กๆ กระจายกันไป ขุดได้ก็ได้จำนวนไม่มาก จนบางแห่งไม่คุ้มที่จะพัฒนา แต่เราก็จำเป็นที่จะต้องพยายามหาแหล่งพลังงานให้ได้มากที่สุด

นอกจากการเปิดสัมปทานรอบใหม่แล้ว ประเด็นที่จะต้องนำมาพิจารณาอีกประเด็นก็คือเรื่องของแหล่งสัมปทานที่สัญญากำลังจะหมดอายุลง แต่ดูแล้วยังพอมีศักยภาพที่จะผลิตต่อไปได้ ซึ่งรัฐเองก็จะต้องเข้าไปดูอย่างใกล้ชิด เนื่องจากการขยายสัญญาสัมปทานนั้นจะต้องมีการดำเนินการล่วงหน้าก่อนที่อายุสัมปทานจะหมดลงประมาณ 5 ปีเป็นอย่างน้อย ทั้งนี้ก็เนื่องมาจากผู้รับสัมปทานนั้นจะต้องมีการลงทุนที่ค่อนข้างสูงในการสำรวจและผลิต หากไม่มีความชัดเจนเรื่องของอายุสัญญาแล้วผู้รับสัมปทานก็จะไม่มีการลงทุนสำรวจเพิ่มเติมในช่วงที่สัญญาใกล้หมดอายุ จะทำก็เพียงแต่ผลิตให้ได้ปริมาณตามสัญญาเท่านั้น ซึ่งก็ทำให้เสียโอกาสไป

สัมปทานปิโตรเลียมของประเทศไทยในปัจจุบันนั้นก็มีอยู่สองแบบคือ สัมปทานปิโตรเลียมภายใต้ระบบที่เราเรียกกันว่า Thailand I (ภายใต้เงื่อนไขของ พ.ร.บ. ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514) และ Thailand III (ภายใต้เงื่อนไขของ พ.ร.บ. ปิโตรเลียม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2532) ซึ่งทั้งสองระบบนั้นก็ได้มีการพิจารณาถึงการส่งเสริมการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมที่รัฐเห็นว่าเป็นประโยชน์ต่อรัฐและประชาชน อีกทั้งยังจะต้องคำนึงถึงแรงจูงใจต่อผู้ลงทุนที่จะเข้ามาดำเนินการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมด้วย

สำหรับระบบ Thailand I นั้นเกิดขึ้นในช่วงที่เราเริ่มต้นพัฒนาแหล่งปิโตรเลียม ซึ่งสมัยนั้นการที่จะพัฒนาหรือนำปิโตรเลียมขึ้นมาใช้นั้นเรายังไม่สามารถที่จะดำเนินการเองได้ จึงจำเป็นต้องพึ่งพาเทคโนโลยีจากต่างประเทศ ดังนั้นการที่จะสร้างแรงจูงใจกับผู้ลงทุนนั้นจึงจำเป็นที่จะต้องมีการให้ผลตอบแทนแก่ผู้รับสัมปทานระดับหนึ่ง การกำหนดผลตอบแทนที่ไม่สร้างแรงจูงใจนั้นก็จะทำให้การพัฒนาปิโตรเลียมนั้นไม่สามารถดำเนินการได้และประเทศก็จะยังคงต้องพึ่งพาพลังงานจากการนำเข้าต่อไป ซึ่งนอกจากน้ำมันที่จะต้องนำเข้ามารองรับกับภาคขนส่งแล้ว ภาคการผลิตไฟฟ้าซึ่งถือเป็นภาคที่มีส่วนสำคัญอย่างยิ่งยวดต่อการพัฒนาอย่างก้าวกระโดดของประเทศนั้นก็จะต้องพึ่งพาเชื้อเพลิงที่จะต้องนำเข้ามาเพื่อใช้สำหรับผลิตไฟฟ้าด้วย

สำหรับผลตอบแทนที่รัฐได้จากระบบ Thailand I นั้น ได้มีการกำหนดอัตราค่าภาคหลวงอยู่ที่อัตราร้อยละ 12.5 คงที่ ไม่ว่าจะผลิตปิโตรเลียมได้มากหรือน้อยเท่าใด แต่รัฐก็ไม่ได้มีการเรียกผลตอบแทนเข้ารัฐแค่การกำหนดค่าภาคหลวงเท่านั้น รัฐยังมีการเรียกเก็บภาษีเงินได้ปิโตรเลียมอีกร้อยละ 50 ซึ่งก็สูงกว่าภาษีเงินได้นิติบุคคลทั่วไป

หลังจากได้มีการเปิดสัมปทานไประยะหนึ่งแล้วรัฐก็มีการพิจารณาที่จะปรับปรุงเรื่องของระบบการเรียกผลตอบแทนจากการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมจึงได้มีการนำระบบ Thailand II (ภายใต้ พ.ร.บ. ปิโตรเลียม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2522) เข้ามาซึ่งภายใต้ระบบนี้ รัฐก็ได้มีการเพิ่มในส่วนของโบนัสรายปีที่ผู้รับสัมปทานจะต้องจ่ายเพิ่มเป็นพิเศษรายปีจากค่าภาคหลวงในอัตราก้าวหน้าตามปริมาณน้ำมันดิบที่ผลิตได้รวมไปถึงมีการกำหนดผลประโยชน์รายปีที่ผู้รับสัมปทานจะต้องหักค่าใช้จ่ายที่พึงหักได้ในแต่ละปีไม่ให้เกินร้อยละ 20 ของรายได้จากการจำหน่ายปิโตรเลียมของปีนั้นๆ ซึ่งผลที่ได้ก็คือข้อกำหนดภายใต้ระบบ ThailandII นั้น ทำให้ไม่มีผู้สนใจที่จะเข้ามาลงทุน เพราะไม่คุ้มทุน โดยผู้รับสัมปทานมองว่าจะจูงใจก็เฉพาะแหล่งปิโตรเลียมขนาดใหญ่เท่านั้น จึงทำให้สัมปทานที่ออกในช่วงดังกล่าวนั้นแทบไม่มีการผลิตเลย ซึ่งเมื่อไม่มีการผลิตก็ไม่มีการเรียกเก็บผลประโยชน์พิเศษด้วย ผลก็คือประเทศเสียโอกาสจากความต่อเนื่องของการผลิตปิโตรเลียมไปเป็นอย่างมาก

ต่อมาเพื่อให้เกิดการยืดหยุ่นทั้งสำหรับรัฐและผู้รับสัมปทาน จึงได้มีการแก้ไขข้อกำหนดขึ้นภายใต้ พ.ร.บ. ปิโตรเลียม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2532 ซึ่งก็มีการปรับปรุงอัตราค่าภาคหลวงเป็นตั้งแต่ร้อยละ 5 ไปจนถึงร้อยละ 15 ตามปริมาณยอดขายในแต่ละเดือน นอกจากนี้ ยังมีการกำหนดผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษจากผลกำไรประจำปี และยังมีภาษีเงินได้ปิโตรเลียมในอัตราร้อยละ 50 เหมือนเดิม ซึ่งการปรับข้อกำหนดนี้ทำให้เกิดความยืดหยุ่นต่อผู้รับสัมปทานเนื่องจากเป็นการจูงใจให้มีการพัฒนาให้กับแหล่งปิโตรเลียมขนาดเล็กด้วย ซึ่งการปรับข้อกำหนดนั้นก็ทำให้ผู้รับสัมปทานนั้นกลับมาสนใจที่จะลงทุนอีกครั้ง

ที่ผมได้กล่าวมาทั้งหมดนี้เป็นแค่พัฒนาการของข้อกำหนดของระบบสัมปทานปิโตรเลียมตั้งแต่ประเทศเริ่มมีการพัฒนาปิโตรเลียมขึ้นมาใช้ประโยชน์ ซึ่งจะเห็นว่าก็เหลือเพียงแค่ระบบ Thailand I และ Thailand III เท่านั้น ซึ่งสิ่งที่เห็นก็คือตั้งข้อกำหนดที่ไม่มีความยืดหยุ่นนั้นทำให้เกิดการหยุดการพัฒนาปิโตรเลียมได้และยังทำให้ความมั่นคงด้านพลังงานของประเทศนั้นเกิดความเสี่ยงมากขึ้นด้วย

ในตอนหน้าผมจะมากล่าวต่อว่าการพัฒนาปิโตรเลียมนั้นมีประโยชน์ต่อประเทศอย่างไร ไม่ว่าจะเป็นผลประโยชน์ต่อรัฐ ต่อประชาชนคนไทยทุกคน และยังต่อเศรษฐกิจของประเทศด้วย รวมถึงความจำเป็นที่จะต้องมีการพัฒนาปิโตรเลียมต่อไป โดยเฉพาะการเปิดสัมปทานรอบใหม่ครับ