ยุบสภาหรือลาออก

พียงแต่กำหนดว่า “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะยุบสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่ การยุบสภาผู้แทนราษฎรให้กระทำโดยพระราชกฤษฎีกา…....” (มาตรา 108) มีนัยสำคัญบ่งบอกว่า การยุบสภาเป็นสิทธิอำนาจของนายกรัฐมนตรี เพราะพระราชกฤษฎีกา คือ “บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนด เพื่อใช้ในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี......โดยการตราพระราชกฤษฎีกานั้น รัฐมนตรีซึ่งมีหน้าที่เกี่ยวข้องจะอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนดนั้นๆ เสนอร่างพระราชกฤษฎีกาต่อคณะรัฐมนตรีให้พิจารณา โดยร่างพระราชกฤษฎีกานั้น จะต้องไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนดที่เกี่ยวข้อง เมื่อคณะรัฐมนตรีพิจารณาแล้ว จะต้องนำร่างพระราชกฤษฎีกา ขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายพระมหากษัตริย์เพื่อทรงตราพระราชกฤษฎีกานั้นๆ นายกรัฐมนตรี จะเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ จากนั้นจึงนำไปประกาศในพระราชกิจจานุเบกษา บังคับใช้ต่อไป”

เมื่อไม่ได้กำหนดเงื่อนไขไว้ชัดเจน คำถามที่เกิดขึ้นคือ นายกรัฐมนตรีสามารถใช้อำนาจยุบสภาได้ตามอำเภอใจ หรือจริงๆ แล้วมีเงื่อนไข ? แม้ว่าจะไม่ได้เขียนไว้ก็ตาม

นักนิติศาสตร์บางท่านเห็นว่า หากไม่ได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญถึงเงื่อนไขของการยุบสภา นายกรัฐมนตรีก็น่าจะสามารถยุบสภาได้ตามอำนาจวินิจฉัยของตัวนายกรัฐมนตรีเอง ขณะเดียวกัน บางท่านเห็นว่า แม้มิได้กำหนดไว้ แต่น่าจะตีความได้ว่า นายกรัฐมนตรีควรจะยุบสภาตามจารีตประเพณีการปกครองแบบรัฐสภา

ก่อนที่จะไปสู่ในกรณีที่ให้นายกรัฐมนตรียุบสภาได้ตามที่เห็นสมควร จะขอกล่าวถึงกรณีที่ตีความว่า นายกรัฐมนตรีควรจะยุบสภาตามจารีตประเพณีการปกครองแบบรัฐสภา คำถามที่เกิดขึ้นก็คือ จารีตประเพณีแบบรัฐสภาที่ว่านี้ หมายถึง จารีตประเพณีการปกครองแบบรัฐสภาของไทย หรือของประเทศต้นแบบในตะวันตก ?

ลองพิจารณากรณีต้นแบบในโลกตะวันตกก่อน จากหนังสือชื่อ “Parliaments of the World : A Comparative Reference Compendium” ที่จัดทำโดย "The International Centre for Parliamentary Documentation of the Inter-Parliamentary Union" (New York, Oxford: Facts on File Publication: 1976,1986) สรุปไว้ว่า เงื่อนไขในการยุบสภาได้แก่ หนึ่ง รัฐบาลสูญเสียเสียงข้างมากในสภาจากการลงคะแนนเสียง โดยเฉพาะการลงคะแนนเสียงไม่ไว้วางใจ สอง ในกรณีที่มีความขัดแย้งระหว่างสองสภา-เช่น ระหว่างสภาผู้แทนกับวุฒิสภา--- ในระบบสองพรรค สาม ในกรณีที่สภาใกล้ครบวาระ สี่ ในกรณีที่รัฐบาลหวังจะทำให้สถานะของตนเข้มแข็งโดยจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่

ห้า เกิดปัญหาเกี่ยวกับไม่มีผู้ครองราชย์บัลลังก์ (ในกรณีระบบรัฐสภาที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ) หก มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งสองประการหลังนี้ การยุบสภาจะเกิดขึ้นโดยอัตโนมัติ (เฉพาะในประเทศเบลเยี่ยม เกิดขึ้นถึง 5 ครั้งจากสาเหตุแก้ไขรัฐธรรมนูญใน ปี ค.ศ. 1892, 1919, 1954, 1958, 1965) นั่นคือ กรอบทางทฤษฎีหรือหลักการกว้างที่กำหนดเงื่อนไขของการยุบสภาไว้ ซึ่งในกรณีสามและสี่ มักจะมีผู้ตีความว่า การยุบสภาเป็นอาวุธของฝ่ายรัฐบาลในการต่อสู้กับการลงมติไม่ไว้วางใจ หรือในกรณีที่ชิงความได้เปรียบ ซึ่งมุมมองดังกล่าวนี้เป็นเพียงส่วนหนึ่งของเงื่อนไขของการยุบสภา

นอกจาก นี้ ยังมีเงื่อนไขเฉพาะในแต่ละประเทศอีก เช่น ฝรั่งเศสกำหนดว่า สภาแห่งชาติฝรั่งเศสจะยุบได้ ก็ต่อเมื่อทำงานไปได้เป็นเวลาอย่างน้อย 1 ปี หรือในกรณีของรัฐธรรมนูญเยอรมัน กำหนดไว้ว่า ในกรณีที่สภาที่เลือกตั้งมาใหม่ พิสูจน์ว่า ไม่สามารถเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีด้วยเสียงข้างมากเด็ดขาดได้ ซึ่งในทางปฏิบัติ สำหรับเยอรมนีเอง กรณีที่ว่านี้ยังไม่เคยเกิดขึ้น นอกจากเยอรมนีแล้ว มีการใช้เงื่อนไขในการยุบสภาในเงื่อนไขเดียวกันนี้ในสาธารณรัฐไอซ์แลนด์ (the Republic of Ireland) ด้วย

ที่นี้ลองมาดูในทางปฏิบัติว่า การยุบสภาที่เกิดขึ้นในเมืองต้นแบบรัฐสภาอย่างอังกฤษนั้นยุบสภาด้วยเหตุผลหรือภายใต้เงื่อนไขอะไรกันบ้าง โดยผู้เขียนได้ข้อมูลมาจากหนังสือ “The Theory and Practice of Dissolution of Parliament: A Comparative Study with Special Reference to the United Kingdom and Greek Experience” (1972) ของ B.S. Markesinis ซึ่งได้รับรางวัล Yorke Prize จากมหาวิทยาลัยเคมบริดจ์ ในช่วง ค.ศ. 1868-1970 อังกฤษมีการยุบสภาทั้งสิ้น 38 ครั้ง (ในรอบ 102 ปี) ภายใต้เงื่อนไขที่เป็นจริง ได้แก่ ยุบเพราะ : ความขัดแย้งระหว่างสองสภา 2 ครั้ง, สภาใกล้หมดวาระ 7 ครั้ง, ความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลกับสภา 5 ครั้ง, สภาไม่สามารถเป็นทำหน้าที่เป็นตัวแทนผู้เลือกตั้งได้ 4 ครั้ง, เป็นเรื่องปัญหาการเมืองภายในพรรค 13 ครั้ง, เพื่อขอให้ประชาชนตัดสินบางประเด็นของนโยบายสาธารณะ 7 ครั้ง

จากการยุบสภาในเงื่อนไขเหตุผลที่เป็นจริงดังกล่าวข้างต้นของอังกฤษ Markesinis ได้ประเมินและสรุปไว้ในตอนท้ายของการศึกษาการยุบสภาในการเมืองอังกฤษในช่วง ค.ศ. 1868-1970 ไว้ว่า “อย่างไรก็ตาม โดยภาพรวมแล้ว เราสามารถกล่าวได้ว่า การยุบสภาได้ถูกใช้ไปอย่างถูกต้องเหมาะสม แต่กระนั้นก็ดี เราต้องระวังอย่างยิ่งที่จะไม่มองข้ามอันตรายที่ซ่อนอยู่ภายในความถูกต้องนั้น”

ด้วยเหตุนี้นี่เองที่ทำให้เราเข้าใจได้ว่า ทำไมการยุบสภาในประเทศเยอรมนีสองครั้ง คือ ค.ศ. 1985 และ ค.ศ. 2005 จึงถูกคัดค้านและนำเรื่องฟ้องร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ แม้ว่าศาลจะตัดสินยืนยันความชอบในการยุบสภา แต่มันก็ชี้ให้เห็นว่า นายกรัฐมนตรีในระบอบรัฐสภาไม่ได้มีอำนาจที่จะยุบสภาตามอำเภอใจ และชี้ว่า เราสามารถคัดค้านหรือฟ้องร้องการยุบสภาที่ไม่ชอบด้วยหลักการได้ เพราะมีผู้กล่าวไว้ว่า การยุบสภาผู้แทนราษฎรถือเป็นกระบวนการที่นำมาใช้แก้ปัญหาทางตันทางการเมือง (Political Deadlock) กล่าวคือ การแก้ปัญหาอาจกระทำได้หลายประการ อาทิ นายกรัฐมนตรีลาออก ยุบสภา และการปฏิวัติรัฐประหาร เช่นนี้กล่าวได้ว่า การยุบสภาเป็นมาตรการเกือบสุดท้ายก่อนรัฐประหาร เป็นการคืนอำนาจให้ประชาชนตัดสินโดยผ่านกระบวนการเลือกตั้ง

สำหรับการยุบสภาโดยนายกรัฐมนตรี พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร ในวันที่ 24 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2549 ศาสตราจารย์ทางกฎหมายมหาชนที่โดดเด่นที่สุดคนหนึ่งของเมืองไทยอย่าง ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ กล่าวถึงการยุบสภาครั้งนั้นไว้ว่า “ตอนยุบสภานั้น นายกฯ ให้ผมเตรียมร่างพระราชกฤษฎีกาเข้าไปกับเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ให้ไปหาที่กระทรวงการต่างประเทศ ผมก็ยกมือไหว้ท่านหนึ่งครั้ง ตอนยื่นพระราชกฤษฎีกาส่งให้ท่าน ผมขอท่านว่า ขอแสดงความเห็นหน่อยได้ไหม ท่านก็บอกว่าได้ ว่ามาเลย ผมก็บอกว่า ท่านนายกฯ ครับ มันไม่มีเหตุที่จะยุบสภา แต่ท่านก็ตัดบทโดยให้เหตุผลว่า ผมรับผิดชอบเอง” (http://www.pub-law.net/publaw/View.asp?publawIDs=999)

เห็นได้ว่า การยุบสภาโดยมิชอบอาจนำการเมืองไปสู่ทางตันมากกว่าทางออก การยุบสภาโดยมิชอบคือการหนีปัญหาหนีการตรวจสอบโดยกระบวนการยุติธรรม หากนำประเด็นข้อกล่าวหาส่วนตัวไปสู่สนามเลือกตั้งให้ผู้เลือกตั้งตัดสิน ดังนั้น ในเหตุการณ์ครั้งนั้น หาก พ.ต.ท. ทักษิณเลือกลาออกแทนยุบสภา พรรคไทยรักไทยและนักการเมืองฝีมือดีก็อาจจะยังเป็นรัฐบาลอยู่จนถึงบัดนี้ก็ได้ เช่นเดียวกัน หากในอนาคตอันใกล้นี้ เกิดปัญหาทางการเมืองที่เข้าข่ายที่นายกฯจะยุบสภา การยุบสภาก็น่าจะเป็นทางออกที่ดี แต่หากไม่เข้าเงื่อนไข การลาออกของนายกฯก็น่าจะเป็นทางออกที่ดีและถูกต้องกว่า

(จากส่วนหนึ่งของงานวิจัยที่ได้รับการสนับสนุนจากโครงการส่งเสริมการวิจัยในอุดมศึกษาและการพัฒนามหาวิทยาลัยวิจัยแห่งชาติ ของสํานักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา [HS1068A] ปีที่สาม)