มาตรการ QE : เดิมพันสำคัญของธนาคารกลาง

ผ่านมาตรการ QE เป็นวิธีการดำเนินนโยบายการเงินที่เสี่ยง เพราะเป้าหมายของมาตรการ QE ที่ต้องการกระตุ้นเศรษฐกิจและการจ้างงาน อาจมีต้นทุนสูงต่อเศรษฐกิจสหรัฐและเศรษฐกิจโลก จากปัญหาเงินเฟ้อรุนแรงที่อาจเกิดขึ้นตามมา ในเรื่องนี้ธนาคารกลางสหรัฐอธิบายว่าการใช้มาตรการ QE ก็เพื่อกระตุ้นให้เกิดการจ้างงาน ซึ่งเป็นอีกหน้าที่หนึ่งของธนาคารกลางสหรัฐตามที่กฏหมายระบุไว้ คำอธิบายดังกล่าวได้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าธนาคารกลางสหรัฐกำลังไม่เป็นอิสระ เพราะการกระตุ้นเศรษฐกิจและการจ้างงานโดยเนื้อหาแล้วไม่ใช่หน้าที่หลักของธนาคารกลาง พูดกันถึงขั้นว่าอาจต้องแก้กฏหมาย เพื่อให้ธนาคารกลางสหรัฐทำหน้าที่รักษาเสถียรภาพของราคาอย่างเดียว เพื่อรักษาความเป็นสถาบันของธนาคารกลาง อันนี้คือประเด็นที่อยากเขียนวันนี้

วิกฤติเศรษฐกิจโลกตั้งแต่ปี 2008 ทำให้ภาระหน้าที่ของการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจตกอยู่กับธนาคารกลางค่อนข้างมาก ซึ่งในกรณีของสหรัฐก็คือ เฟด หรือ Federal Reserve ซึ่งก็คือธนาคารกลางสหรัฐ ในกรณีของยุโรปก็คือ ธนาคารกลางสหภาพยุโรป หรือ European Central Bank และในกรณีญี่ปุ่น ที่ประสบปัญหาเศรษฐกิจตกต่ำและภาวะเงินฝืดมาเกือบยี่สิบปี ก็คือ ธนาคารกลางญี่ปุ่น ภาระหน้าที่ในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจดังกล่าว ทำให้ความรับผิดชอบและการทำหน้าที่ของธนาคารกลางในประเทศเหล่านี้ได้เปลี่ยนไปมาก จนดูเหมือนว่าธนาคารกลางกำลังเป็นแม่งานของการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ และธนาคารกลางก็ได้พยายามทำในหลายๆด้านที่จะให้เศรษฐกิจฟื้นตัว โดยใช้มาตรการหรือวิธีการที่ไม่เคยทำมาก่อน จนมีความเป็นห่วงว่าธนาคารกลางกำลังทำหน้าที่เกินเลยบทบาทที่ควรทำของธนาคารกลาง และห่วงว่าธนาคารกลางกำลังขาดความเป็นอิสระ เพราะได้ถูกกดดันให้ทำหน้าที่ดังกล่าวแทนกระทรวงการคลัง หรือฝ่ายการเมือง และมาตรการที่พูดถึงกันมากในเรื่องนี้ ก็คือ มาตรการ QE ที่เริ่มจากธนาคารกลางสหรัฐในปี 2009

ในเรื่องนี้ ผมเห็นว่า ในยามที่ประเทศมีวิกฤติ การแก้ไขปัญหาเพื่อให้ประเทศหลุดจากวิกฤติต้องถือเป็นเรื่องสำคัญสูงสุด เพราะวิกฤติเศรษฐกิจถ้าไม่แก้ หรือแก้ไม่ได้ ก็จะกระทบความเป็นอยู่ของคนทั้งประเทศ ที่ผ่านมา ในกรณีของสหรัฐ รัฐบาลสหรัฐได้พยายามทุกอย่างที่จะกระตุ้นให้เศรษฐกิจฟื้นตัว ทั้งเพิ่มการใช้จ่ายจนหนี้สาธารณะได้เพิ่มสูง ถึงระดับที่ไม่ควรก่อหนี้เพิ่ม ขณะที่นโยบายการเงินก็ได้ลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายเป็นศูนย์ และไม่มีทางที่จะลดลงได้อีก แต่เศรษฐกิจสหรัฐก็ยังไม่ฟื้นตัวชัดเจน เมื่อไม่มีช่องทางอื่น ภาระหน้าที่ก็ตกอยู่กับธนาคารกลางที่มีความเป็นอิสระตามกฏหมายที่จะเพิ่มปริมาณเงินหรืออัดฉีดสภาพคล่อง เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ของการทำหน้าที่ ซึ่งในกรณีของธนาคารกลางสหรัฐ วัตถุประสงค์ตามกฏหมาย ก็คือ การรักษาเสถียรภาพของราคา และการมีงานทำ

ปัจจุบันเศรษฐกิจสหรัฐมีการขยายตัวต่ำ และมีอัตราการว่างงานสูงล่าสุดอยู่ที่ร้อยละ 7.9 ขณะที่อัตราเงินเฟ้อไม่เป็นปัญหา คือ อัตราเงินเฟ้ออยู่ที่ร้อยละ 1.6 ในเดือนมกราคม เมื่อแรงกดดันด้านเงินเฟ้อไม่มี ธนาคารกลางสหรัฐได้หันมาให้ความสำคัญกับการกระตุ้นเศรษฐกิจเพื่อลดอัตราการว่างงาน โดยใช้วิธีอัดฉีดสภาพคล่องโดยมาตรการ QE พร้อมประกาศที่จะอัดฉีดสภาพคล่องต่อไป จนกว่าตัวเลขอัตราการว่างงานจะลดเหลือประมาณร้อยละ 6 ดังนั้น โดยสาระแล้วสิ่งที่ธนาคารกลางสหรัฐกำลังทำ ก็คือ ให้ความสำคัญกับการฟื้นตัวของเศรษฐกิจ และใช้หน้าที่การดูแลการมีงานทำตามที่กฏหมายระบุ เป็นเหตุผลของการอัดฉีดสภาพคล่อง ในการทำนโยบายดังกล่าวธนาคารกลางสหรัฐตระหนักดีว่ามีความเสี่ยงที่เศรษฐกิจจะเกิดปัญหาเงินเฟ้อรุนแรงตามมา แต่ก็มองว่าความสำคัญขณะนี้ไม่ได้อยู่ที่การระวังปัญหาเงินเฟ้อในอนาคต แต่อยู่ที่การแก้ปัญหาปัจจุบันให้เศรษฐกิจฟื้นตัว เพื่อลดอัตราการว่างงานของประเทศ

ผมเคยเขียนไว้ว่าเหตุผลสำคัญที่ธนาคารกลางสหรัฐต้องใช้มาตรการ QE เป็นวิธีแก้ปัญหาก็เพราะ หนึ่ง การอัดฉีดสภาพคล่องโดยมาตรการ QE จะช่วยให้ระบบการเงินมีสภาพคล่อง ซึ่งจะลดโอกาสของการเกิดปัญหาเชิงวิกฤติในระบบสถาบันการเงิน ที่ขณะนี้ฐานะของสถาบันการเงินสหรัฐก็ยังไม่เข้มแข็งเต็มที่ สอง การอัดฉีดสภาพคล่องโดยการซื้อพันธบัตรระยะยาวจะทำให้อัตราดอกเบี้ยระยะยาวในสหรัฐลดลงหรือไม่เพิ่มสูงขึ้น ซึ่งจะช่วยการฟื้นตัวของเศรษฐกิจโดยเฉพาะตลาดอสังหาริมทรัพย์ และลดภาระการชำระหนี้ของรัฐบาล สาม การอัดฉีดสภาพคล่องจะมีผลให้เงินดอลล่าห์สหรัฐอ่อนค่าลง ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อการส่งออก และต่อการฟื้นตัวของเศรษฐกิจสหรัฐ ดังนั้น สิ่งที่เราต้องรอดูก็คือ การอัดฉีดสภาพคล่องจะนำมาสู่การฟื้นตัวของเศรษฐกิจและการจ้างงานตามที่หวังไว้หรือไม่ หรือจะทำให้เกิดปัญหาเงินเฟ้อรุนแรงตามมา

นักเศรษฐศาสตร์บางคน เช่น ศาสตราจารย์ Nouriel Roubini แห่งมหาวิทยาลัยนิวยอร์คในสหรัฐ ที่ล่าสุดได้เขียนบทความ สิบคำถามกับมาตรการ QE : ความเสี่ยงและต้นทุนของการอัดฉีดสภาพคล่อง หรือ Ten QE Questions : The Risks and Costs of Quantitative Easing ได้แสดงความเป็นห่วงถึงประสิทธิภาพของมาตรการ QE ที่จะกระตุ้นเศรษฐกิจ ห่วงถึงความเสี่ยง และต้นทุนที่จะมีต่อเศรษฐกิจจากมาตรการดังกล่าว สิบคำถามนี้ก็คือ

หนึ่ง มาตรการ QE ไม่ได้แก้ไขปัญหาหนี้เพียงแต่ช่วยไม่ให้สถานการณ์แย่ลง ซึ่งในทางกลับกันสถานการณ์ที่ไม่แย่ลงอาจลดแรงจูงใจทางการที่จะแก้ไขปัญหาหนี้ที่มีอยู่ สอง ประสิทธิภาพของมาตรการ QE ที่จะฟื้นเศรษฐกิจอาจมีน้อยกว่าที่หวัง เพราะระบบการเงินยังทำงานไม่เต็มที่ สาม ผลต่อค่าเงินดอลล่าห์สหรัฐที่จะอ่อนลง อาจไม่เกิดขึ้น ถ้าหลายๆประเทศต่างทำมาตรการ QE เหมือนกัน สี่ มาตรการ QE มีผลกระทบต่อประเทศอื่นๆ ในรูปเงินทุนไหลเข้าที่จะทำให้การดำเนินนโยบายของประเทศเหล่านี้ยากขึ้น ห้า ความเสี่ยงต่อการเกิดปัญหาฟองสบู่ทั้งในประเทศที่ทำมาตรการ QE และในประเทศที่เงินทุนไหลเข้า

หก มาตรการ QE เป็นการประคับประคองสถานการณ์ไม่ให้เลวร้ายลง ซึ่งถ้าสถานการณ์ดูนิ่ง ไม่เลวร้าย ก็อาจลดแรงจูงใจให้ภาครัฐปฏิรูปเศรษฐกิจ ซึ่งจำเป็นต่อการแก้ไขปัญหา เจ็ด การหยุดหรือเลิกมาตรการ QE เป็นเรื่องที่ท้าทายเพราะทางการอาจทำเร็วไปหรือทำช้าไป แปด อัตราดอกเบี้ยแท้จริงที่อาจติดลบนานเพราะมาตรการ QE จะทำให้อัตราเงินเฟ้อเพิ่มขึ้น นำไปสู่การบิดเบือนการกระจายรายได้ระหว่างผู้ออมกับผู้ลงทุน เก้า ความเสี่ยงของการเกิดปัญหาเงินเฟ้อรุนแรงตามมา และ สิบ การกลับไปสู่การทำนโยบายการเงินในรูปแบบปรกติจะทำได้ลำบาก (เมื่อเกิดปัญหาเงินเฟ้อรุนแรง)

ความเสี่ยงและต้นทุนต่อเศรษฐกิจจากมาตรการ QE ทั้งสิบข้อนี้ เป็นสิ่งที่ธนาคารกลางสหรัฐตระหนักดี แต่ความจำเป็นของการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจทำให้มาตรการ QE เป็นสิ่งที่ต้องทำ ดังนั้น ณ จุดนี้พูดได้ว่า การดำเนินนโยบายการเงินทั้งในสหรัฐและในประเทศอื่นๆ ที่ใช้มาตรการ QE กำลังมีเดิมพันสูง ทั้งในแง่ว่าว่าเศรษฐกิจจะฟื้นตัวหรือไม่จากมาตรการ QE และในแง่ของความเป็นอิสระของธนาคารกลาง ว่าเหมาะสมหรือไม่ที่ธนาคารกลางได้เลยเถิดไปทำหน้าที่ในส่วนที่ไม่เกี่ยวข้องกับการรักษาเสถียรภาพของราคา ที่เป็นหน้าที่หลักของธนาคารกลาง

เราคงต้องตามดู และหวังว่าการตัดสินใจของธนาคารกลางถูกต้อง ไม่อย่างนั้นเศรษฐกิจโลกจะประสบปัญหาเงินเฟ้อรุนแรง พร้อมกับปัญหาเศรษฐกิจประเทศหลักไม่ฟื้นตัวเหมือนขณะนี้