เรื่องราวของธนาคารกลาง

ญี่ปุ่นเพิ่งจะได้ผู้ว่าธนาคารกลางคนใหม่ย้ายข้ามฟากมาจากธนาคารเอดีบี “ฮารุฮิโกะ คุโรดะ”

ท่านผู้นี้มีท่าทีในการสนับสนุนนโยบายการเงินแบบผ่อนคลายเป็นพิเศษของรัฐบาลญี่ปุ่นชุดใหม่ภายใต้การนำของ “ชินโซ อาเบะ” และมีแนวโน้มจะดำเนินนโยบายทางการเงินแบบเชิงรุกมากขึ้น ไม่เดินแนวอนุรักษนิยมแบบผู้ว่าธนาคารกลางคนเก่า โดยจะขยับเป้าเงินเฟ้อจาก 1% เป็น 2% รวมทั้งกดเงินเยนให้อ่อนค่าลง เพื่อให้ญี่ปุ่นพ้นจากภาวะเงินฝืดและเติบโตสูงขึ้น

นโยบายการเงินและมาตรการทางการเงินกลายเป็นเครื่องมือสำคัญในการตอบสนองต่อความผันผวนการเคลื่อนย้ายเงินทุนระยะสั้นได้คล่องตัวและยืดหยุ่นที่สุด ในหลายประเทศยังไม่ตกผลึกทางความคิดหรือกลยุทธ์ในการต่อกรกับสถานการณ์การแข่งขันการลดค่าเงิน (Competitive Depreciation) ยังไม่ถึงขั้นเกิดสงครามค่าเงิน (Currency War)

ขณะที่หน่วยงานดูแลเศรษฐกิจหลายประเทศยังลังเลต่อวิธีการในการจัดการกับการเคลื่อนย้ายเงินทุนระยะสั้นเก็งกำไร โดยเฉพาะภูมิภาคเอเชียที่ต่างเผชิญกับกระแสเงินร้อนไหลเข้าท่วมประเทศจนอาจทำให้เกิดความเสี่ยงต่อปัญหาฟองสบู่แตกในอนาคต

บทบาทของธนาคารกลางจึงมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อสถานการณ์ดังกล่าว บทความนี้ต้องการนำเสนอ เรื่องราวของธนาคารกลางทั้งในมิติประวัติศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ และ ข้อมูลเชิงประจักษ์ที่เกิดขึ้นในหลายประเทศ

หากพิจารณาบทบาทของธนาคารกลางในบริบทระบบการเงินโลก สามารถแบ่งออกได้เป็น 4 ยุค ยุคแรก ก่อนปฏิวัติอุตสาหกรรม บทบาทส่วนใหญ่เป็นเรื่องของการทำหน้าที่เป็นนายธนาคารให้รัฐบาล สะสมและเก็บทุนสำรองทองคำ เป็นผู้ผูกขาดทางกฎหมายในการพิมพ์ธนบัตร ยุคที่สอง เป็นยุคหลังปฏิวัติอุตสาหกรรมต่อเนื่องมาจนถึงกลางศตวรรษที่ 19 ยุคที่สองนี้เองที่บทบาทของธนาคารกลางกลายเป็นฐานพัฒนาการของบทบาทธนาคารกลางในยุคต่อๆ มา ไม่ว่าจะเป็นบทบาทผู้ให้กู้ยืมแหล่งสุดท้าย (Lender of Last Resort) บทบาทการเป็นนายธนาคารของธนาคารพาณิชย์ทั้งหลาย (Banker for the banks) สิ่งนี้พัฒนาสู่บทบาทในการรักษาเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงิน ยุคที่สาม ยุคกลางศตวรรษที่ 19 จนถึงภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลก ค.ศ. 1930 เป็นยุคสมัยที่มีการพัฒนาสู่การเป็นธนาคารกลางเต็มรูปแบบ เมื่อเกิดภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลก รัฐจำเป็นต้องอาศัยนโยบายการเงินควบคู่กับนโยบายการคลังในการฟื้นเศรษฐกิจโดยได้รับอิทธิพลทางความคิดจากสำนักเคนเสี่ยน (Keynesian) ธนาคารกลางแปรสภาพเป็นองค์กรของรัฐอย่างเต็มรูป จากยุคก่อนหน้านี้ที่เอกชนถือหุ้นอยู่ด้วย ธนาคารเป็นผู้มีอำนาจในการพิมพ์ธนบัตรเพื่อใช้ในการชำระหนี้ตามกฎหมายเพียงองค์กรเดียว จากยุคก่อนหน้านี้ที่ธนาคารพาณิชย์ก็สามารถออกพันธบัตรหรือ Banknote ได้ การที่ธนาคารกลางผูกขาดการพิมพ์ธนบัตรจึงทำให้มีอำนาจเบ็ดเสร็จในการควบคุมปริมาณเงิน (Money Supply) ได้

ต่อมา ยุคที่สี่ ยุคสงครามโลกครั้งที่สองจนถึงปัจจุบัน ช่วงสงครามโลกครั้งที่สอง รัฐบาลส่วนใหญ่ได้บีบให้ธนาคารกลางพิมพ์ธนบัตรและเพิ่มปริมาณเงินเพื่อใช้ในกิจการสงครามและแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ การกระทำดังกล่าวได้ก่อให้เกิดเงินเฟ้ออย่างรุนแรงทั่วโลก และ นี่เป็นจุดเริ่มต้นของบทบาทในการรักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจของธนาคารกลาง และการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการเงินนั้น ต้องอาศัยความเป็นอิสระของธนาคารกลาง (Central bank Independence) และต้องให้เกิดการถ่วงดุลกันระหว่าง “ผู้พิมพ์เงิน” กับ “ผู้ใช้เงิน” (Fischer 1994, Goodhart 1994, Singleton 2011) ขณะที่ พ.ร.บ. ธนาคารแห่งประเทศไทย ปี 2551 ได้สร้างกลไกการรับผิดชอบร่วมกันระหว่าง รัฐบาล กับ ธนาคารแห่งประเทศไทยในการกำหนดกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ เพราะการอนุมัติเป้าหมายเงินเฟ้อต้องผ่านคณะรัฐมนตรี ส่วนการดำเนินงานให้เป็นไปตามเป้าหมายแบงก์ชาติสามารถดำเนินงานได้อย่างเป็นอิสระในรูปของคณะกรรมการ การตัดสินใจเรื่องดอกเบี้ยก็ขึ้นอยู่กับคณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) มติ 6 ต่อ 1 เมื่อวันที่ 20 กุมภาที่ผ่านมาในการตรึงอัตราดอกเบี้ย เป็น เหตุการณ์ยืนยันเชิงประจักษ์ถึงความเป็นอิสระในการดำเนินนโยบายดอกเบี้ยของ กนง. ได้เป็นอย่างดี

ในอนาคต บทบาทของธนาคารกลางก็ต้องปรับให้เหมาะสมกับสภาวะแวดล้อมใหม่ๆ วันนี้เราได้เห็นบทบาทของธนาคารกลางในประเทศพัฒนาแล้ว (สหรัฐฯ ยุโรป ญี่ปุ่น) พร้อมใจกันพิมพ์แบงก์อัดฉีดเงิน กดอัตราดอกเบี้ย กดค่าเงินให้อ่อน เพื่อฟื้นเศรษฐกิจ เป็นบทบาทที่เหมาะสมหรือไม่? คงต้องรอดูผลอีกระยะหนึ่ง หากไม่มีการปฏิรูปโครงสร้างเศรษฐกิจไปด้วย วิกฤติทุนนิยมโลกอาจปะทุขึ้นอีกในอีก 2-3 ปีข้างหน้านี้

ธนาคารกลาง (Central Bank) เป็นสถาบันการเงินของรัฐที่มีอำนาจในการกำกับดูแลระบบการเงิน ระบบสถาบันการเงิน นโยบายการเงิน ควบคุมปริมาณเงินและเครดิตเพื่อก่อให้เกิดเสถียรภาพต่อระบบการเงิน ระบบเศรษฐกิจ และ เอื้ออำนวยให้เกิดการขยายตัวและพัฒนาการทางเศรษฐกิจ ธนาคารกลางในหลายประเทศมีวิวัฒนาการมาจากธนาคารพาณิชย์ก่อน เช่น ธนาคารกลางของประเทศอังกฤษ เดิมเป็นธนาคารพาณิชย์ที่ให้การช่วยเหลือทางการเงินแก่รัฐบาล จนกระทั่ง รัฐบาลให้เอกสิทธิ์ในการออกบัตรธนาคารมาหมุนเวียน ซึ่งก็คือ ธนบัตร เมื่อให้เอกสิทธิ์ในการออกธนบัตร ธนาคารแห่งนั้นจึงมีอำนาจในการควบคุมปริมาณเงินและเครดิต และ เมื่อธนาคารพาณิชย์ดังกล่าวทำหน้าที่เป็นธนาคารของธนาคารพาณิชย์ ตลอดจนเป็นตัวแทนทางการเงินของรัฐ จึงได้รับการขนานนามว่าเป็น ธนาคารกลาง การที่ธนาคารกลางมีเอกสิทธิ์ในการออกบัตรแต่เพียงผู้เดียวทำให้สามารถควบคุมเครดิตของธนาคารพาณิชย์และปริมาณเงินได้เป็นอย่างดี สำหรับบางประเทศจะมีลักษณะวิวัฒนาการที่ต่างกัน เนื่องจากระบบการปกครองเป็นแบบสหพันธรัฐ แต่ละรัฐก็มีสถาบันการเงินและธนาคารดำเนินกิจการมากมาย ธนาคารกลางเพียงแห่งเดียวจึงไม่สามารถดูแลได้อย่างทั่วถึง การควบคุมระบบการเงินและธนาคารพาณิชย์จึงใช้ระบบธนาคารกลางแบบ Federal Reserve System ดูแล

ลักษณะของธนาคารกลางต้องมีลักษณะร่วมกันดังต่อไปนี้

1. เป็นสถาบันที่ไม่แสวงหากำไร หน้าที่หลักของธนาคารกลาง คือ การดูแลเสถียรภาพของระบบเงินของประเทศ และ สนับสนุนให้ระบบเศรษฐกิจมีการเติบโตที่เหมาะสมไม่ก่อให้เกิดการไร้เสถียรภาพของราคา ดังนั้น การประกอบกิจการของธนาคารกลางจึงไม่ได้มุ่งแสวงหากำไร ธุรกรรมทางการเงินของธนาคารอาจก่อให้เกิดการขาดทุนได้หากเป็นไปเพื่อให้บรรลุเป้าหมายหากเป็นไปเพื่อดูแลเสถียรภาพของระบบการเงินและเศรษฐกิจโดยภาพรวม

2. ธนาคารกลางต้องมีความเป็นอิสระในการดำเนินงานภายในกรอบนโยบายของรัฐบาล การเป็นอิสระนี้จึงไม่ใช่การเป็นอิสระอย่างสิ้นเชิง คือ เป็นอิสระในการดำเนินงานตามเป้าหมาย

นี่คือ เรื่องราวของธนาคารกลางที่จะต้องมีบทบาทเชิงรุกมากขึ้นในการตอบสนองต่อความผันผวนของระบบการเงินโลก ครับ