กรุงเทพธุรกิจ

ผมได้สัญญาเอาไว้ว่าจะเขียนเรื่องหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ เมื่อมีความชัดเจนในส่วนของการออกพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) และการนำมาปฏิบัติ

ซึ่งในขณะนี้ ก็ได้มีความชัดเจนในระดับหนึ่งแล้ว แต่ก็ยังมีความเป็นไปได้ว่ารัฐธรรมนูญจะตัดสินว่า พ.ร.ก.กองทุนฟื้นฟูขัดต่อรัฐธรรมนูญ เพราะมิได้เป็นเรื่องเร่งด่วน (ปัญหาหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ นั้นเรื้อรังมากว่า 10 ปีแล้ว) ในกรณีดังกล่าวรัฐบาลก็จะต้องตั้งต้นใหม่ โดยแปลง พ.ร.ก.ให้เป็นร่าง พ.ร.บ.และนำเข้าสู่การพิจารณาของทั้งสองสภา ซึ่งคงจะต้องใช้เวลาอีกหลายเดือนและอาจจะมีแรงกระทบทางการเมือง ทำให้สาระของ พ.ร.บ.เปลี่ยนแปลงไปได้บ้างหรืออาจมีกระแสต่อต้านจนกระทั่งรัฐบาลตัดสินใจไม่นำเสนอต่อสภาก็เป็นไปได้
 

อย่างไรก็ดี สมมติว่า พ.ร.ก.กองทุนฟื้นฟูฯ ได้รับความเห็นชอบจากศาลรัฐธรรมนูญ ก็จะทำให้มีผลบังคับใช้ในทางปฏิบัติตั้งแต่เดือนกรกฎาคม ซึ่งธนาคารพาณิชย์จะต้องจ่ายเงินให้กับธนาคารแห่งประเทศไทยเท่ากับ 0.47% ของฐานเงินฝากของธนาคารแต่ละแห่ง ตลอดจนการออกบี/อี (ตั๋วแลกเงิน) และตราสารหนี้ก็อาจจะเข้าข่ายว่าจะต้องจ่าย 0.47% อีกด้วย จะเห็นได้ว่าธนาคารพาณิชย์จะต้องจ่ายเงินเพิ่มเล็กน้อยบนฐานเงินฝากจากที่เดิมเคยจ่าย 0.40% ให้กับสถาบันประกันเงินฝาก แต่ตั้งแต่กรกฎาคมเป็นต้นไปจะต้องจ่ายเพิ่มอีก 0.07% สำหรับบี/อีและอาจรวมถึงตราสารหนี้นั้นเป็นส่วนที่จะต้องจ่ายเพิ่มจากที่ไม่เคยต้องจ่ายมาก่อน ทั้งนี้ จากฐานเงินฝากประมาณ 7 ล้านล้านบาท และบี/อีรวมกับตราสารหนี้ประมาณ 2 ล้านล้านบาท ทำให้ธนาคารแห่งประเทศไทยเก็บค่าธรรมเนียมดังกล่าวได้ประมาณ 42,000 ล้านบาท เพื่อนำไปชำระดอกเบี้ยและหนี้เงินต้นของกองทุนฟื้นฟูฯ ตั้งแต่ปีหน้าเป็นต้นไป (สำหรับภาระดอกเบี้ย 68,000 ล้านบาทในปีนี้นั้น รัฐบาลได้ตั้งงบประมาณชำระหนี้ไว้แล้ว) ซึ่งคาดว่าจะเพียงพอชำระหนี้ได้เนื่องจากภาระดอกเบี้ยจะลดลงเพราะมีหนี้ (ดอกเบี้ยสูงถึง 6%) ที่จะครบกำหนดหลายแสนล้านบาทในปีนี้ ซึ่งเมื่อออกพันธบัตรใหม่เพื่อต่ออายุหนี้ดังกล่าวจะจ่ายดอกเบี้ยที่ต่ำกว่าเดิมมาก ขณะเดียวกัน ก็จะนำรายได้จากการบริหารสินทรัพย์ของกองทุนฟื้นฟูฯ ซึ่งมีอยู่ประมาณ 2 แสนล้านบาท มาสนับสนุนการจ่ายดอกเบี้ยอีกทางหนึ่งด้วย
 

อีกประเด็นหนึ่งที่ถกเถียงกันอยู่พักใหญ่ คือ ความเหลื่อมล้ำกับธนาคารของรัฐ 7 แห่ง โดยเฉพาะธนาคารรัฐขนาดใหญ่ 3 แห่ง คือ ธนาคารออมสิน (เงินฝากประมาณ 1.5 ล้านล้านบาท) ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ (เงินฝากประมาณ 9 แสนล้านบาท) และธนาคารอาคารสงเคราะห์ (เงินฝากประมาณ 5 แสนล้านบาท) นอกจากนี้ ก็ยังมีธนาคารอื่นๆ ที่มีเงินฝากประมาณ 50,000 ล้านบาท ได้แก่ ธนาคารอิสลามและธนาคารเอสเอ็มอี เป็นต้น จะสังเกตว่าธนาคารรัฐที่กล่าวถึงนั้นไม่รวมถึงธนาคารกรุงไทยซึ่งเป็นบริษัทมหาชนที่จดทะเบียนอยู่ในตลาดหลักทรัพย์ ทั้งนี้ สำคัญสำหรับการประเมินของเราในเรื่องนี้ คือ
 

1. ธนาคารของรัฐจะได้รับการค้ำประกันเงินฝากอย่างเต็มรูปแบบโดยรัฐบาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งธนาคารออมสิน ซึ่งกำหนดอยู่ในกฎหมายก่อตั้งธนาคารออมสินอย่างชัดเจน สำหรับธนาคารรัฐอื่นๆ นั้นก็เป็นที่เชื่อมั่นกันว่ารัฐบาลจะคุ้มครองผู้ฝากเงินอย่างเต็มที่ ซึ่งแตกต่างจากธนาคารพาณิชย์ทั่วไปที่จะได้รับการคุ้มครองเงินฝากเพียง 1 ล้านบาทต่อบัญชีตั้งแต่เดือนสิงหาคมเป็นต้นไป กล่าวโดยสรุปคือธนาคารรัฐจะได้เปรียบธนาคารพาณิชย์อื่นๆ ในส่วนนี้ แต่รัฐบาลก็อธิบายว่าธนาคารของรัฐต้องปฏิบัติตามนโยบายต่างๆ ของรัฐในการให้การสนับสนุนกลุ่มต่างๆ (เช่น ธ.ก.ส.ต้องช่วยพักชำระหนี้ชาวนาและประกันราคาข้าวให้สูง) เป็นเหตุผลให้รัฐบาลต้องรับผิดชอบต่อผู้ฝากเงินในธนาคารดังกล่าวอย่างเต็มที่มากกว่า
 

2. เนื่องจากได้รับการค้ำประกันจากรัฐ ธนาคารของรัฐจึงไม่ต้องจ่ายเงินเข้ากองทุนประกันเงินฝาก แต่ธนาคารพาณิชย์เกรงว่าฝ่ายตนจะเสียเปรียบ เพราะจะต้องจ่ายอยู่ฝ่ายเดียวและได้รับประกันเงินฝากเพียง 1 ล้านบาทต่อบัญชี ดังนั้น ดูเสมือนว่ากระทรวงการคลังจะเห็นชอบให้ธนาคารของรัฐก็คงจะต้องเสียเงิน 0.47% คำนวณจากฐานเงินฝากด้วย ซึ่งในกรณีดังกล่าวก็จะหมายความว่าจะสามารถเก็บเงินจากธนาคารของรัฐเพิ่มได้อีกส่วนหนึ่งประมาณ 13,000 ล้านบาท โดยคำนวณจากฐานเงินฝากทั้งสิ้นเกือบ 3 ล้านล้านบาท แต่ตรงนี้รัฐบาลจะมิได้นำเอาเงินไปจ่ายดอกเบี้ยลดหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ โดยมีดำริว่าจะไปตั้งกองทุนเพื่อการพัฒนาประเทศ ซึ่งยังไม่ทราบชัดเจนว่ากองทุนดังกล่าวจะมีวัตถุประสงค์และรายละเอียดประการใด
 

3. ธนาคารของรัฐไม่ต้องตั้งสำรองหนี้เสียตามกฎเกณฑ์ที่ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) กำหนดเอาไว้สำหรับธนาคารพาณิชย์ทั่วไปและ ธปท.ก็จะไม่มีอำนาจจะเข้าไปปิดสถาบันการเงินดังกล่าวในกรณีฉุกเฉิน ทั้งนี้ เพราะธนาคารดังกล่าวเป็นของรัฐ อย่างไรก็ดี ธนาคารรัฐจะถูกตรวจสอบอย่างสม่ำเสมอโดย ธปท.และหากมีเรื่องไม่ชอบมาพากล ธปท.ก็จะร้องขอให้ตั้งคณะกรรมการสอบสวนเอาความผิดกับผู้บริหารได้ อย่างไรก็ดี การควบคุมดูแลธนาคารรัฐนั้นในทางปฏิบัติน่าจะไม่เข้มงวดเท่ากับธนาคารพาณิชย์ภายใต้การกำกับดูแลของ ธปท. นอกจากนั้น การที่ธนาคารของรัฐต้องทำตามนโยบายที่รัฐมอบหมาย ซึ่งรวมถึงการปล่อยกู้ที่ความเสี่ยงสูง ตลอดจนการที่ข้าราชการระดับสูงจะได้รับแต่งตั้งเป็นคณะกรรมการของธนาคารของรัฐ จึงทำให้มองได้ว่าอาจมีความขัดแย้งในเชิงผลประโยชน์ทำให้การตรวจสอบและลงโทษไม่เข้มข้นเท่ากับธนาคารพาณิชย์ (ที่มีทั้ง ธปท.และนักวิเคราะห์ในตลาดหลักทรัพย์ติดตามประเมินผลงานอยู่ตลอดเวลา) แม้ว่ากระทรวงการคลังจะยืนยันว่ามีมาตรฐานการดูแลมิให้แตกต่างจากมาตรฐานสากล
 

การเก็บเงิน 0.47% บนฐานเงินฝากและบี/อีของธนาคารพาณิชย์นั้นน่าจะเพียงพอสำหรับจ่ายดอกเบี้ยและคืนเงินต้น ทำให้หนี้กองทุนฟื้นฟูฯ นั้นหมดไปภายใน 25 ปี ซึ่งหากเป็นเช่นนั้นได้ก็จะเป็นสิ่งที่ดี เนื่องจากรัฐบาลเองก็บอกว่าจะต้องกู้เงินเพิ่มขึ้นอีกมาก เพื่อลงทุนแก้ปัญหาน้ำท่วมในระยะยาว แต่ก็ยังมีข้อควรคำนึงถึงอีก 2 ข้อ คือ 1. เงินทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยประมาณ 2 ล้านล้านบาท ที่จะต้องจ่ายใน 25 ปีข้างหน้านี้จะเป็นภาระสำหรับผู้ใด ซึ่งกล่าวได้ว่าจะเป็นภาระของ 2 กลุ่มคือผู้ที่เป็นผู้ถือหุ้น (เจ้าของ) ธนาคารพาณิชย์และ/หรือผู้ฝากเงิน ถ้าเป็นกรณีที่ธนาคารของรัฐถูกเก็บ 0.47% บนฐานเงินฝากด้วยก็ขอตั้งข้อสงสัยว่าผู้ฝากเงินจะรับภาระมากกว่าผู้ถือหุ้น เพราะธนาคารพาณิชย์จะสามารถผลักภาระส่วนหนึ่งไปสู่ผู้ฝากเงินได้ และในระยะยาวหากมีความต้องการกู้เงินเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วผู้กู้เงินก็น่าจะร่วมรับภาระอีกทางหนึ่งด้วย กล่าวคือ ธนาคารพาณิชย์น่าจะมีความสามารถสูงในการรักษาส่วนต่างระหว่างดอกเบี้ยเงินฝากและดอกเบี้ยเงินกู้เพราะผู้ฝากเงินและผู้กู้เงินในประเทศไทยมีทางเลือกไม่มากนัก เว้นแต่จะมีการพัฒนาตลาดทุนอย่างเร่งรีบเพื่อให้ผู้ลงทุนและผู้ออมสามารถจะทำธุรกรรมได้โดยไม่ต้องผ่านตัวกลาง คือ ธนาคารพาณิชย์
 

ปัญหาการจัดการหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ ทำให้เกิดความเข้าใจถึงความเหลื่อมล้ำระหว่างธนาคารรัฐกับธนาคารพาณิชย์ ซึ่งเดิมทีอาจไม่คิดว่าเป็นเรื่องที่สำคัญมากนัก เพราะการเก็บเงิน 0.4% เข้ากองทุนประกันเงินฝากนั้นประเมินว่าเก็บเงินอีก 4-5 ปีก็จะได้เงินตามเป้าที่ตั้งเอาไว้ คือ 2 แสนล้านบาท แต่เมื่อเงินดังกล่าวถูกนำเอาไปใช้ในเรื่องอื่นและธนาคารพาณิชย์จะต้องส่งเงินยาวนานถึง 25 ปี ก็ทำให้เห็นว่าความเหลื่อมล้ำดังกล่าวอาจสร้างปัญหาได้ในระยะยาว ทั้งนี้ จะเห็นได้ว่าธนาคารของรัฐขยายตัวอย่างก้าวกระโดด โดยในปี 1996 นั้นธนาคารรัฐมีฐานเงินฝากรวมกันเพียง 435,000 ล้านบาท (ครึ่งหนึ่งของรายได้ของรัฐบาลที่ 850,000 ล้านบาท) แต่มาปี 2011 ฐานเงินฝากของธนาคารของรัฐเพิ่มขึ้นเป็น 2.9 ล้านล้านบาท ในขณะที่รายได้รัฐบาลอยู่ที่ 1.9 ล้านล้านบาท ในปี 1996 ธนาคารของรัฐมีสัดส่วนเพียง 8% ของระบบธนาคารทั้งหมด แต่ในปี 2011 สัดส่วนเพิ่มขึ้นเป็น 26% ดังนั้น สมมติว่าธนาคารของรัฐยังขยายตัวอย่างรวดเร็วในอีก 20 ปีข้างหน้าก็อาจมีสัดส่วนครึ่งต่อครึ่งกับธนาคารพาณิชย์ก็เป็นได้ ซึ่งจะทำให้รัฐบาลไม่มีศักยภาพทางการเงินเพียงพอที่จะรับภาระคุ้มครองเงินฝากได้ หากธนาคารของรัฐเผชิญปัญหาทางการเงิน ซึ่งต้องเข้าใจว่าสามารถเกิดขึ้นได้ในกรณีที่เศรษฐกิจเข้าสู่สภาวะถดถอย เป็นต้น
 

อีกประเด็นหนึ่ง คือ การที่รัฐมีดำริว่าจะเก็บเงินจากธนาคารของรัฐไปตั้งเป็นกองทุนเพื่อพัฒนาประเทศ ซึ่งเป็นประเด็นที่ได้ถูกฝ่ายค้านโจมตีแล้วว่าเป็นการนำเอาเงินก้อนใหญ่ (ประมาณ 13,000 ล้านบาทต่อปี) ออกนอกระบบการตรวจสอบของสภาในกรอบการทำงบประมาณประจำปี กล่าวคือ สมมติว่าเดิมทีธนาคารของรัฐมีกำไรอยู่ 15,000 ล้านบาท กำไรดังกล่าวต้องถูกนำส่งเป็นรายได้ของรัฐและคิดเป็นส่วนหนึ่งของงบประมาณ ซึ่งจะถูกตรวจสอบโดยรัฐสภาเมื่อนำมาจัดสรรเป็นงบประมาณการใช้จ่ายประจำปี แต่เมื่อถูกเก็บเงิน 0.47% ก็เป็นไปได้ว่ากำไรจะหดเหลือ 2,000 ล้านบาท ทำให้รายได้ของรัฐเพื่อการไปจัดสรรงบประมาณลดลง แต่ละไปโผล่ที่กองทุนซึ่งจะจัดตั้งขึ้นมาใหม่ 13,000 ล้านบาท ซึ่งจะถูกนำมาใช้จ่ายโดยอำนาจของคณะกรรมการที่รัฐบาลจะจัดตั้งขึ้น ทำให้เป็นเรื่องที่ผมเชื่อว่ารัฐบาลต้องถูกตรวจสอบในเรื่องนี้อย่างใกล้ชิดครับ

Tags : ดร.ศุภวุฒิ สายเชื้อ