กรุงเทพธุรกิจ

โฉนดชุมชน บนรากฐานของสิทธิเกษตรกร สิทธิชุมชนและมาตรการสำคัญในการปฏิรูปที่ดิน

ความนำ

นโยบายของคณะรัฐบาลโดยการนำของ นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี ซึ่งแถลงต่อรัฐสภา ตามมาตรา 75 แห่งรัฐธรรมนูญ ปี 2550 เพื่อชี้แจงการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐหมวดที่  5 เมื่อวันที่ 30 ธันวาคม 2551 นโยบายเศรษฐกิจว่าด้วยการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจภาคเกษตรข้อที่4.2.1.8 ระบุว่า "คุ้มครองและรักษาพื้นที่ ที่เหมาะสมกับการทำเกษตรกรรมที่ได้มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านชลประทานแล้ว เพื่อเป็นฐานการผลิตทางการเกษตร ในระยะยาว ฟื้นฟูคุณภาพดิน จัดหาที่ดินทำกินให้แก่เกษตรกรยากจนในรูปของธนาคารที่ดิน และเร่งรัดการออกเอกสารสิทธิให้แก่เกษตรกรยากจน และชุมชนที่ทำกินอยู่ในที่ดินของรัฐที่ไม่มีสภาพป่าแล้วในรูปของโฉนดชุมชนรวมทั้งสนับสนุนการพัฒนาการเกษตรในรูปของนิคมการเกษตร"

คำนิยาม การปฏิรูปที่ดิน จากหลายมุมมอง

1. นิยามการปฎิรูปที่ดินในพระราชบัญญัติ การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518
“การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม” หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิ และการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมรวมตลอดถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐ หรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเอง หรือมีที่ดินเกินสิทธิตามพระราชบัญญัตินี้ เพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินของตนเองหรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อยไม่เพียงพอแก่การครองชีพ และสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่าหรือเข้าทำประโยชน์โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิตตลอดจนการผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น

2. การปฏิรูปที่ดินโดยองค์กรชุมชน ; คำนิยามจากปฏิบัติการของชุมชน คือ การเปลี่ยนแปลงทางอำนาจในการจัดการปัจจัยการผลิตหรือฐานทรัพยากรที่จำเป็นในการผลิต  ซึ่งริเริ่มการผลักดันจากองค์กรชุมชนหรือองค์กรเกษตรกร เพื่อเปลี่ยนแปลงการผูกขาดอำนาจการบริหารจัดการจากรัฐและทุนมาเป็นการใช้อำนาจโดยองค์กรชุมชน หรือองค์กรจัดตั้งของเกษตรกร  ซึ่งเป็นการยืนยันเรื่องสิทธิชุมชน  สิทธิการปกครองตนเอง และยืนยันว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน และพวกเราสามารถใช้อำนาจนั้นได้โดยตรง

การปฏิรูปที่ดินโดยองค์กรชุมชน  จึงต้องนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงระบบกรรมสิทธิ์ในการถือครองปัจจัยการผลิตจากรัฐและทุนมาเป็นกรรมสิทธิ์ร่วมของชุมชน เพื่อสร้างวัฒนธรรมการอยู่ร่วมใหม่ในชุมชนหรือสังคมเกษตรกรรม

3. นิยามการปฏิรูปที่ดินจากหนังสือ “ปฏิรูปที่ดินความจริงหรือความฝัน” อาจารย์ สมภพ มานะรังสรรค์
ความหมายของการปฏิรูปที่ดิน มีทั้งความหมายอย่างแคบและความหมายอย่างกว้าง
ความหมายอย่างแคบ  หมายถึงการเปลี่ยนระบบการถือครองที่ดินหรือการเปลี่ยนกรรมสิทธิ์ที่ดินดังมีรายละเอียดดังนี้ คือ
1) การให้หลักประกันการเช่าที่ดินให้มั่นคงและให้โอกาสแก่ผู้เช่ามีโอกาสได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินได้กว้างขวางยิ่งขึ้น
2) การควบคุมการใช้ที่ดินโดยรัฐบาล เพื่อดำเนินการตามโครงการต่างๆ เช่นการจัดรูปที่ดิน ( Land  Consolidation ) หรือจำกัดการใช้ที่ดินของเอกชน
3) การจัดนิคมของรัฐบาล (Land  Settlement )
4) การโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ให้แก่เกษตรกรผู้เช่า
5) การเวนคืน  การแบ่งแยก  และการจัดสรรที่ดินที่ถือครอง  เสียใหม่
6) การเวนคืนที่ดินของชาติ  เพื่อผลการจำกัดกรรมสิทธิ์ในที่ดินของเอกชน ( Land  Nationalization )
7) การเวนคืนที่ดินของชาติเพื่อนำไปสู่ระบบนารวม
กล่าวโดยสรุปแล้ว การปฏิรูปที่ดินโดยความหมายแคบ  หมายถึงการจัดสรรการกระจายการถือครองที่ดินเสียใหม่  เพื่อผลประโยชน์ของเกษตรกรรายเล็กรายน้อย และเกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตัวเอง  โดยมีจุดมุ่งหมายในการลดช่องว่างทางฐานะความเป็นอยู่ของคนในสังคม

ความหมายอย่างกว้างของการปฏิรูปที่ดิน  หมายถึงมาตรการต่างๆ ที่นำไปสู่การพัฒนาการเกษตร  ดังมีรายละเอียดดังนี้ 
1) การจัดระบบที่ดินใหม่เพื่อให้เกษตรกรได้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน  หรือมีหลักประกันและเป็นธรรมในการเช่าที่ดิน
2) การกำหนดขั้นสูงของการถือครองที่ดิน
3) การจัดระบบการเช่าที่ดินหรือการเก็บภาษีที่ดินที่เป็นธรรม
4) การให้สินเชื่อทางการเกษตร
5) การปรับปรุงและบำรุงดิน
6) การจัดระบบการตลาดการเกษตร
7) การจัดระบบการชลประทาน
8) การจัดหาเงินทุนเพื่อการปฏิรูปที่ดิน
หากกล่าวโดยย่นย่อแล้ว  ความหมายในลักษณะกว้างของการปฏิรูปที่ดิน  ก็หมายถึงการเร่งรัดพัฒนาการเกษตร  เพื่อขจัดสิ่งล้าหลังซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศนั่นเอง  

บทนิยามเกษตรกร  

1. นิยามเกษตรกรตามพระราชบัญญัติ การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518
“เกษตรกร” หมายความว่า ผู้ประกอบอาชีพเกษตรกรรมเป็นหลักและให้หมายความรวมถึงบุคคลผู้ยากจนหรือผู้จบการศึกษาทางเกษตรกรรม หรือผู้เป็นบุตรของเกษตรกร บรรดาซึ่งไม่มีที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเป็นของตนเองและประสงค์จะประกอบอาชีพเกษตรกรรมเป็นหลัก ตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กำหนด

2.  นิยามเกษตรกร จากผู้ทำการผลิต
เกษตรกร หมายถึงผู้ประกอบอาชีพเกษตรกรรมสาขาต่าง ๆ เช่น ทำนา ทำไร่ ทำสวน ประมงพื้นบ้าน เลี้ยงสัตว์ หรือทำการผลิตในสาขาต่าง ๆ ผสมผสานกัน ซึ่งในทางวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์การเมือง เรียกคนกลุ่มนี้ว่า “ ชนชั้นชาวนา”

บุคคลผู้ประกอบอาชีพดังกล่าว จึงหมายถึงผู้มีรายได้หลักจากการใช้แรงงานของตนเองเป็นหลักในการทำการผลิตด้านการเกษตร การแปรรูปผลผลิตทางการเกษตรของตนเอง, เกษตรกรในระบบพันธสัญญา , เกษตรกรซึ่งเช่าที่ดินรัฐหรือที่ดินเอกชน , เกษตรกรรับจ้าง( กรรมาชีพในชนบท)ตลอดถึงผู้ที่มีวิถีชีวิตพึ่งพาอาศัยฐานทรัพยากรธรรมชาติในภาคเกษตรเพื่อการดำรงชีพ

เกษตรกร ยังหมายถึงผู้ที่ใช้ที่ดินของตนเองทำการผลิต ที่ดินที่รัฐยังไม่ได้รับรองสิทธิการทำประโยชน์หรือ ที่ดินในระบบโฉนดชุมชน ( อ้างอิง ม.3 ,4,66,67 แห่งรัฐธรรมนูญ , หลักสิทธิมนุษยชนและ ธรรมนูญชุมชน )

การพิจารณาความเป็นเกษตรกร นอกจากคำนึงถึงการถือครองปัจจัยการผลิต  และที่มาของรายได้ แต่รากฐานที่สำคัญที่สร้างความเป็นตัวตนของเกษตรกรขึ้นมาคือการใช้แรงงานและรูปการจิตสำนึกที่มีความสัมพันธ์สอดคล้องซึ่งกันและกัน นั่นก็คือต้องใช้แรงงานของตนเองและครอบครัวตลอดถึงเครื่องทุ่นแรงเป็นหลักในการทำการผลิต ส่วนในด้านรูปการจิตสำนึก ต้องแสดงออกถึงความเป็นผู้ที่มีความเข้าใจ รักและหวงแหนในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์สิทธิเสรีภาพของเกษตรกร เช่น สิทธิในที่ดินและฐานทรัพยากรเพื่อการผลิต ทรัพยากรชีวภาพ สิทธิในการกำหนดราคาผลผลิตทางการเกษตร กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ เป็นผู้ที่มีความเข้าใจว่า ตนเองคือใคร สังกัดชนชั้นใด ผลประโยชน์ทางชนชั้นของตนเองคืออะไร อยู่ตรงไหนและจะช่วงชิงมาได้อย่างไร

ความเป็นเกษตรกรยังหมายถึง ผู้ที่ทำการผลิตทางความคิด (ควบคู่กับการผลิตทางวัตถุ) สร้างสมบ่มเพาะรูปการจิตสำนึกที่ส่งเสริมสนับสนุนการต่อสู้ของชนชั้นชาวนา ทั้งเพื่อตอบโต้ความคิดที่ครอบงำให้สยบยอมหรือฉุดรั้งการต่อสู้โดยมีเป้าหมาย เพื่อปลดปล่อยชนชั้นชาวนา (รวมทั้งกรรมาชีพ ) ออกจากความสัมพันธ์ทางการผลิตและการใช้อำนาจที่ไม่เท่าเทียม คนที่ทำหน้าที่นี้ภาษาทางวิชาการเรียกว่า “ปัญญาชนของชนชั้น” ซึ่งในขบวนการหนึ่ง ๆ แม้จะมีไม่มากนักแต่ก็มีความสำคัญในระดับที่ขาดไม่ได้หากมุ่งหวังชัยชนะในการต่อสู้

เกษตรกรจึงเป็นผู้ใช้แรงงานทำการผลิตวัตถุปัจจัยพื้นฐานที่จำเป็นต่อการยังชีพและการผลิตทางอุดมการณ์ ความคิด ความเชื่อ ด้วย มิได้เป็นเพียงฝ่ายตั้งรับหรือถูกกระทำแต่ด้านเดียว จึงนับเป็นผู้ที่มีสิทธิเสรีภาพและศักดิศรีความเป็นมนุษย์เสมอเหมือนกับผู้ที่ประกอบอาชีพอื่น ๆ นั่นหมายความว่าเกษตรกรย่อมมีสิทธิอำนาจอันชอบธรรมในการปกครองตนเอง หรือจะเรียกว่าสิทธิในการกำหนดอนาคตตนเอง ก็ย่อมได้

โดยนัยที่แท้จริง เกษตรทั้งหลายคือ ผู้ใช้แรงงานทำการผลิตซึ่งสังกัด “ชนชั้นชาวนา” ซึ่งมีภารกิจสำคัญในการสร้างสรรค์พัฒนาสังคมมาทุกยุคทุกสมัย

ในมุมมองของฝ่ายประชาชนผู้ใช้แรงงานทั้งหลายจึงเป็นผู้สร้างประวัติศาสตร์ที่แท้จริง

สิทธิเกษตรกรกับการปฏิรูปที่ดิน

 ทำไมเกษตรกรต้องมีสิทธิในที่ดินและฐานทรัพยากรที่จำเป็นในการผลิต
1.  เกษตรกรมีหน้าที่ทางสังคม คือการเป็นผู้ผลิตอาหารเลี้ยงสังคม ตลอดถึงวัตถุปัจจัยต่างๆ ที่จำเป็นในการดำรงชีพ ของมนุษย์ ซึ่งสามารถเพาะปลูก เพาะเลี้ยงให้งอกเงยขึ้นมาจากผืนดินได้ เมื่อเกษตรกรต้องทำหน้าที่ทางสังคมอันสำคัญยิ่งแล้ว จึงมีความชอบธรรมที่จะเรียกร้องต่อรัฐและสังคมให้มีฉันทานุมัติส่งมอบที่ดิน ที่เหมาะสมต่อการทำเกษตรกรรม ให้อยู่ในมือเกษตรกร เพื่อใช้ที่ดินนั้นเป็นปัจจัยการผลิต พืชอาหาร, สมุนไพร, พืชพลังงาน, ไม้ใช้สอย และอื่นๆ อีกคณานับ ที่แรงงานของเกษตรกร จะพึงสร้างทำให้บังเกิดขึ้นได้บนพื้นดินอันอุดม

2.ที่ดินไม่อาจให้ผลผลิตได้เพียงพอแก่การอุปโภคบริโภค หากปราศจากการใช้แรงงานของเกษตรกรผู้ทำการผลิต แน่นอนนี่มิได้มองข้ามปัจจัยทางธรรมชาติ เช่น แสงอาทิตย์, น้ำ, ภูมิอากาศ ซึ่งก็มีความสำคัญเช่นกัน แต่ปัจจัยทางธรรมชาติเหล่านี้ในระดับหนึ่งก็ถูกศึกษาเรียนรู้โดยภูมิปัญญาของเกษตรกร เพื่อบริหารจัดการปัจจัยแวดล้อมดังกล่าวให้เหมาะสมกับการผลิตพืชหรือสัตว์แต่ละชนิดของตน เมื่อเป็นเช่นนี้จึงชอบด้วยเหตุผลแล้วไม่ใช่หรือที่ ผู้ที่ใช้แรงงานทำการผลิตด้านการเกษตร จึงพึงเป็นผู้ที่มีสิทธิในที่ดิน โดยมีขนาดการถือครองทำประโยชน์ที่เพียงพอต่อการครองชีพ  และเพื่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตของตนและบุคคลในครอบครัว นั่นหมายถึงว่า เกษตรกรต้องมีที่ดินในจำนวนพื้นที่ ที่ไม่น้อยจนเกินไป (ปัจจุบันเกษตรกรส่วนใหญ่ในประเทศไทย ถือครองที่ดินโดยเฉลี่ยไม่เกิน 5 ไร่/คน) เพื่อให้มีรายได้จากการขายผลผลิตให้เพียงพอแก่การจัดหาปัจจัยสี่, การศึกษา, การเข้าถึงเทคโนโลยีที่จะช่วยพัฒนาคุณภาพชีวิต, การพัฒนาการผลิตให้ก้าวหน้า ยั่งยืน ยิ่งขึ้น

3.  เหตุผลอีกประการหนึ่งที่เกษตรกรต้องมีสิทธิในที่ดิน ก็คือเพื่อสร้างหลักประกันความมั่นคงทางอาหารของผู้คนในสังคมโดยเฉพาะคนจน, กรรมกร ชนชั้นกลางในเมือง เพราะถ้าเราปล่อยให้ที่ดินที่เหมาะสมกับการเกษตร ถูกผูกขาดอยู่ในมือนายทุน ซึ่งจำนวนไม่น้อยถูกปล่อยทิ้งร้าง  ไม่ก่อประโยชน์ใดๆ กับสังคม เพราะนายทุนผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินกว้านซื้อไว้เก็งกำไร, หรือเอาเข้าจำนองธนาคารขาดเจตนารมณ์การใช้ที่ดินเพื่อการเกษตรแต่ต้องการเปลี่ยนแปลงสินทรัพย์เป็นทุน ดังปรากฏว่า วิกฤติเศรษฐกิจกลางปี 2540 มีที่ดินหลุดจำนองอยู่ในธนาคารกว่า 30 ล้านไร่, ข้อมูลจากรายงานการวิจัยของมูลนิธิสถาบันที่ดินแห่งประเทศไทย ปี 2544 พบว่า 70% ของที่ดินที่มีการถือครองในประเทศไทยถูกปล่อยทิ้งให้รกร้างว่างเปล่าไม่ได้ใช้ประโยชน์หรือใช้ประโยชน์ไม่เต็มที่ หรือใช้ประโยชน์ไม่ถึง 50% ประเมินความสูญเสียมูลค่าทางเศรษฐกิจ 127,000 ล้านบาทต่อปี ข้อมูลนี้ได้บ่งชี้ชัดเจนว่าที่ดินจำนวนมากมิได้อยู่ในมือเกษตรกร แต่อยู่ในมือนายทุนนักเก็งกำไรค้าที่ดิน ซึ่งส่งผลต่อความมั่นคงทางการอาหาร, การขาดแคลนอาหารที่มีคุณภาพและปริมาณอย่างเพียงพอในการบริโภคของคนในสังคม

4.  การที่เกษตรกรมีสิทธิ์ในที่ดินเป็นหลักประกันว่า ผลผลิตจากแรงงานของเกษตรกรจะไม่ถูกพรากไปโดยทิ้งไว้เพียงเศษเงินค่าจ้างแรงงานอันน้อยนิดจากการขายแรงงาน ในฟาร์มหรือไร่ของบริษัทผลิตอาหาร เพราะเมื่อขาดแคลนที่ดินทำการเกษตร เกษตรกรต้องกลายเป็นผู้ขายแรงงานในโรงงานในฟาร์ม การไม่ได้เป็นเจ้าของปัจจัยการผลิตจึงไม่อาจเป็นเจ้าของผลผลิตใดๆ ทั้งๆที่ผลิตมาจากแรงงานของเกษตรกรไร้ที่ดิน
5.  สิทธิตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาตรา 66, 67 ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้รับรองสิทธิของบุคคลและชุมชนไว้โดยชัดแจ้ง

มาตรการสำคัญในการปฏิรูปที่ดิน

1. ระบบโฉนดชุมชน คือ การใช้สิทธิอำนาจร่วมกันของชุมชนในการบริหารจัดการที่ดินตลอดถึงฐานทรัพยากรต่างๆ ทั้งนี้เพื่อความมั่นคงหรือยั่งยืนในการถือครองที่ดินเพื่อการผลิตทางการเกษตร การอยู่อาศัย รวมทั้งการดำเนินชีวิต การทำกิจกรรมต่างๆ ของชุมชน

ระบบโฉนดชุมชน ถือกำเนิดจากรากฐานความคิดเรื่องสิทธิชุมชน ส่วนสิทธิชุมชนมีรากเหง้ามาจากการใช้แรงงานร่วมกันของสมาชิกในชุมชนนั้นๆ หรือร่วมกับชุมชนอื่นในการจัดการทรัพยากรเช่น การจัดการป่าชุมชน  การสร้างเหมืองฝาย การจัดการที่ดินสาธารณะประโยชน์ของชุมชน หรือการร่วมกันพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของชุมชน เช่น  ถนน  สะพาน  อาคารสาธารณะประโยชน์ของชุมชน สิ่งที่เกิดจากการใช้แรงงานร่วมกันของชุมชนจึงถือเป็นสิทธิร่วมกันของชุมชน  

นับจากเดือนตุลาคม 2540  ถึงปัจจุบันสาระสำคัญของสิทธิชุมชน ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งประเทศไทยทั้งฉบับพ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550  นับเป็นการยอมรับการดำรงอยู่ของสิทธิชุมชน อย่างเป็นทางการจากรัฐไทย  

ระบบโฉนดชุมชน คือการถือครองที่ดินที่มุ่งเน้นความยั่งยืนทางการผลิตและความมั่นคงทางอาหาร มิใช่การถือครองเพื่อรอขายหรือจำนองธนาคาร นับเป็นแนวทางที่จะดึงที่ดินเพื่อเกษตรกรรมออกมาจากกลไกตลาดหรือภาวะกดดันทางเศรษฐกิจ โดยจุดประสงค์การถือครองมุ่งไปที่การทำประโยชน์ การใช้สอย การผลิตในที่ดินโดยตรง มิใช่เอาที่ดินเป็นสินค้า แต่ที่ดินต้องเป็นปัจจัยการผลิต ให้เกษตรกรได้ทำหน้าที่ในการผลิตอาหารหรือวัตถุดิบอื่นๆ  อาหารอาจจะเป็นสินค้าได้ แต่ที่ดินมิใช่

ดังนั้นในทางหลักการและวิธีการปฏิบัติ เกษตรกรแต่ละครอบครัวจะได้รับสิทธิการใช้ประโยชน์ในที่ดินและสืบทอดทางมรดกได้ ส่วนกรรมสิทธิ์เป็นของชุมชน ถ้าจะขายต้องขายคืนกองทุนที่ดินชุมชน หรือธนาคารที่ดินของรัฐที่ชุมชนมีส่วนร่วม ส่วนชุมชนจะกำกับการใช้ การเปลี่ยนแปลงผู้ถือครอง รวมทั้งการกำหนดกฎกติกาต่างๆ ในการบริหารจัดการที่ดินแปลงรวมของแต่ละชุมชน

สิทธิตามโฉนดชุมชน จึงเป็นสิทธิการใช้สอยของเกษตรกรแต่ละครอบครัว ภายใต้การกำกับขององค์กรชุมชนและธรรมนูญชุมชน เป็นสิทธิที่เกิดขึ้นมาจากการทำการผลิตของเกษตรกรในที่ดิน มิใช่สิทธิที่เกิดเนื่องจากการได้ครอบครองเอกสารสิทธิ์ที่ผู้มีอำนาจมอบให้ แล้วปล่อยที่ดินทิ้งร้าง หรือกักตุนที่ดินไว้เก็งกำไร หรือเอาที่ดินเป็นหลักทรัพย์ค้ำประกันการกู้ยืม เอาเงินไปลงทุนในกิจการนอกภาคเกษตร

ตามแง่มุมความคิดเกี่ยวกับโฉนดชุมชนและการปฏิบัติของชุมชนเกษตรกรในภูมิภาคต่างๆ แนวคิดเรื่องโฉนดชุมชน คงมิได้ให้ความสำคัญหรือเรียกร้องเอาเอกสารใดๆ จากทางราชการแต่เน้นปฏิบัติการเพื่อสำแดงพลังและสิทธิของชุมชนในการจัดการทรัพยากรต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการผลิต

โฉนดชุมชนก็คือมาตรการหนึ่งที่ช่วยคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมไว้ให้ลูกหลานและที่สำคัญคือเพื่อศักดิ์ศรีสิทธิเสรีภาพของเกษตรกรในการกำหนดวิถีชีวิตและอนาคตของตนเอง

2.  การคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม

การคุ้มครองพื้นที่เกษตรมิใช่แค่การจำแนกประเภทการใช้ประโยชน์ที่ดิน (Zoneing) การคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม หมายรวมถึงการคุ้มครองพันธุกรรมพืช-สัตว์ ภูมิปัญญาท้องถิ่น และระบบนิเวศน์ที่เอื้อต่อการเจริญเติบโต ให้ผลผลิตของพืชหรือสัตว์ เหล่านั้นตามลักษณะทางพันธุกรรมนั้นๆด้วย

การคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม เป็นมาตรการทางกฎหมายที่ห้ามนำพื้นที่ที่เหมาะสมทางการเกษตร โดยเฉพาะการผลิตพืชอาหาร (ของมนุษย์) ไปใช้เพื่อโรงงานอุตสาหกรรม สนามกอล์ฟ หรือกิจการด้านต่างๆ นอกภาคเกษตร
นั่นคือต้องปกป้องคุ้มครอง มิให้เกิดการรวมศูนย์ที่ดิน หรือ มิให้ทุนใหญ่ๆ เข้าครอบครองพื้นที่แปลงใหญ่ แต่ต้องสงวนสิทธิ์ไว้ให้กับผู้ผลิตรายย่อย โดยเฉพาะการทำการเกษตรเชิงนิเวศ หรือ เกษตรอินทรีย์

การคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมต้องมีมาตรการจูงใจ เช่น ค่าชดเชยการเสียโอกาสในการใช้พื้นที่ เพื่อพืชเชิงเดี่ยวหรือเพื่อตั้งโรงงานอุตสาหกรรม, หรือการงดเว้นการเก็บภาษีที่ดิน, ภาษีรายได้ ทั้งนี้ต้องจัดตั้งกองทุนที่มีวัตถุประสงค์ ครอบคลุมรับใช้ภารกิจต่างๆ เกี่ยวกับการคุ้มครองพื้นที่เกษตรอย่างรอบด้าน นอกจากนี้ยังต้องนำมาตรการทางภาษีมาใช้ในการสกัดกั้นการเปลี่ยนแปลงวัตถุประสงค์ การใช้ที่ดินในเขตคุ้มครองพื้นที่เกษตร ด้วยการเก็บภาษีที่สูงจนผู้จ่ายภาษีรู้สึกไม่คุ้มที่จะนำที่ดินในเขตคุ้มครองมาใช้ในการผลิตภาคอุตสาหกรรม

3.ธนาคารที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

ธนาคารที่ดินคือการใช้กลไกทางการเงินในการบริหารจัดการที่ดินการซื้อขายแลกเปลี่ยนที่ดินที่ใช้ทำการเกษตรโดยมีเป้าหมายสำคัญคือการสกัดกั้นมิให้ที่ดินถูกนำไปเป็นสินค้าซื้อขายปั่นราคาเก็งกำไรในตลาดเสรีซึ่งส่งผลกระทบทำให้ราคาที่ดินแพงเกินกว่ามูลค่าที่แท้จริงในฐานะปัจจัยการผลิต ในด้านหนึ่งแรงดึงดูดหรือแรงกดดันทางการเงินเช่นนี้ส่งผลให้ที่ดินหลุดลอยไปจากมือเกษตรกรได้โดยง่ายในอีกด้านหนึ่งการที่เกษตรกรยากจนหรือคนไร้ที่ดินจะหาที่ดินทำกินสักแปลงหนึ่งโดยการซื้อขายภายใต้กลไกราคาของตลาดค้าที่ดินในปัจจุบันนับเป็นเรื่องยากมากหรือเป็นไปไม่ได้เลยเพราะที่ดินมีราคาสูงมากในขณะที่ผลผลิตทางการเกษตรโดยส่วนใหญ่ประสบกับสภาวะราคาตกต่ำมาโดยตลอด ซึ่งเป็นทิศทางที่ขัดแย้งกันอย่างยิ่ง หากปล่อยให้สถานการณ์ดำรงอยู่เช่นนี้ที่ดินจะถูกนำเข้าสู่ตลาดการซื้อขายมากยิ่งขึ้นและรวมศูนย์อยู่ภายใต้การครอบครองของพวกนายทุนที่ทำธุรกิจการเกษตร สนามกอล์ฟ รีสอร์ท หรือไม่ก็เป็นหลักทรัพย์อยู่ในธนาคารฯลฯ

ด้วยเหตุนี้ ธนาคารที่ดินจึงต้องได้รับการจัดตั้งขึ้นมามีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายเท่าที่จำเป็นเพื่อเป็นกลไกสำคัญในการปกป้องคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม โดยทำหน้าที่เป็นสถาบันกลางในการจัดหารวบรวมที่ดินเอกชนที่มีความเหมาะสมในการทำการเกษตรแต่ทิ้งร้างไม่ทำประโยชน์หรือทำประโยชน์เพียงเล็กน้อย หรือที่ดินที่ถือครองเกินกว่าที่กฎหมายกำหนด (ต้องรื้อฟื้นให้มีกฎหมายจำกัดการถือครองที่ดิน ซึ่งถูกยกเลิกโดย สฤษดิ์ ธนะรัตน์) การจัดหาที่ดินอาจใช้วิธีการเวนคืน การจ่ายเป็นพันธบัตรของรัฐบาล หรือการซื้อ ส่วนการจัดให้เกษตรกรอาจใช้วิธีปฏิรูปที่ดินโดยองค์กรชุมชนเป็นเจ้าของบริหารจัดการร่วมกัน ตามแนวทาง “โฉนดชุมชน” หรือใช้วิธีการให้เกษตรกรเช่าซื้อระยะยาวปลอดดอกเบี้ยและมอบกรรมสิทธิ์ให้เมื่อผ่อนชำระจนหมด

ธนาคารที่ดินควรมีทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่น บริหารในรูปแบบองค์การมหาชนอิสระโดยการสนับสนุนทุนประเดิมและงบประมาณรายปีจากรัฐบาล นอกจากนี้รัฐบาลต้องสนับสนุน “ธนาคารที่ดินของชุมชน” ซึ่งองค์กรชุมชนในเขต ปฏิรูปที่ดินโดยชุมชน จำนวนหนึ่งที่มีความพร้อมได้ริเริ่มดำเนินการล่วงหน้าไปแล้ว

4.  การเก็บภาษีทรัพย์สินในอัตราก้าวหน้า

จุดประสงค์  เพื่อควบคุมการถือครองและใช้ประโยชน์ที่ดินในทางอ้อม เป็นมาตรการทางการคลังที่จะช่วยยกระดับความเป็นธรรมทางสังคม นั่นคือผู้ที่ถือครองทรัพย์สินมาก ก็มีภาระหน้าที่ในการชำระภาษีมาก นอกจากนี้แล้วยังเป็นการขยายฐานการเก็บภาษีทางตรง เพื่อให้รัฐได้มีเงินรายได้มากยิ่งขึ้น เพื่อนำไปบริหารแก้ไขปัญหา โดยเฉพาะการจัดตั้งธนาคารที่ดิน, การจัดระบบรัฐสวัสดิการ ซึ่งจะเกิดประโยชน์กันคนส่วนใหญ่ ซึ่งมีฐานะปานกลางถึงยากจน
 ฐานการเก็บภาษี โดยเฉพาะทรัพย์สินที่เป็นที่ดิน อย่างน้อยต้องคำนึงถึง
 1.  ขนาดการถือครอง (มาก-น้อย)
 2.  การใช้ประโยชน์ เช่น การเกษตรกรรม การอุตสาหกรรม
 3.  ประเภทหรือลักษณะการใช้ประโยชน์ มีผลกระทบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมอย่างไร
 4.  ระยะเวลาหรือความยาวนานในการถือครองที่ดิน
 โดยอาศัยฐานในการประเมินอัตราภาษีจากอย่างน้อย 4 ฐานนี้ ดังนั้นผู้ที่ถือครองที่ดินมากกว่าจำนวนที่กฎหมายกำหนด สมมุติเช่น ปกติภาษีที่ดินอัตราไร่ละ 0.50 บาท สำหรับผู้ที่ถือครองไม่เกิน 50 ไร่ แต่สำหรับผู้ที่ถือครองระหว่าง 50-100 ไร่ อัตราภาษีจะต้องเพิ่มเป็นไร่ละ 1 บาท เป็นต้น

โดยสรุป ทั้งเรื่องโฉนดชุมชนและธนาคารที่ดินเพื่อสังคม การคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมล้วนดำเนินไปสู่จุดหมายเดียวกันนั่นคือ

1.ถอดสลักดึงเอาที่ดินออกมาจากการขึ้นต่อกลไกตลาดเสรีการค้าที่ดิน สกัดกั้นการถือเอาที่ดินเป็นสินค้า แต่เป็นการยืนยันว่าที่ดินต้องใช้เพื่อทำการผลิต โดยเฉพาะพืชอาหารเพื่อความมั่นคงทางอาหารของมนุษย์ทุกชนชั้น โดยเฉพาะชนชั้นล่าง

2.เป็นการสร้างอธิปไตยของชุมชนทั้งทางเศรษฐกิจและการเมือง (ธรรมนูญชุมชน) ที่ยืนอยู่บนพื้นฐานการพึ่งพาตนเองให้ได้ในเศรษฐกิจขั้นพื้นฐาน หมายความว่าชุมชนต้องมีอำนาจในการตัดสินใจกำหนดทิศทาง การบริหารจัดการการใช้ปัจจัยในผืนดินของชุมชนอย่างสอดคล้องกับความต้องการของชุมชน โดยคำนึงถึงความสมดุล ยั่งยืนของระบบนิเวศ

3.เป็นการปกป้องคุ้มครองมิให้ ที่ดินที่เหมาะสมในการผลิตพืชอาหารที่หลากหลายถูกนำไปผลิตพืชอุตสาหกรรม ส่วนใหญ่เป็นพืชเชิงเดี่ยว ตอบสนองด้านวัตถุดิบให้กับโรงงานอุตสาหกรรม เช่น ยางพารา ซึ่งเท่ากับว่าที่ดินของเกษตรกรรายย่อย ถูกผนวกเข้าเป็นพื้นที่ส่วนหนึ่งของโรงงานอุตสาหกรรม เพื่อทำหน้าที่ผลิตวัตถุดิบป้อนเข้าโรงงานอุตสาหกรรมตามที่โรงงานต้องการ ส่วนเกษตรกรก็กลายเป็นเพียงแรงงานรับจ้างทำการผลิตวัตถุดิบในผืนดินของตนเอง ที่ไร้อำนาจในการต่อรองเพื่อกำหนดราคาผลผลิตและอนาคตของตนเอง

4.ดังนั้นเรื่องโฉนดชุมชน และการคุ้มครองพื้นที่เกษตร และธนาคารที่ดินเพื่อสังคม จึงเป็นเรื่องของการส่งเสริมสนับสนุน ให้เกษตรกรมีเสรีภาพในการใช้แรงงานของตนเอง ทำการผลิตบนพื้นดินที่มีความมั่นคง ปลอดจากการแทรกแซงของกลไกทุนนิยม ทั้งนี้เพื่อความมั่นคงในการถือครองที่ดินและอธิปไตยทางอาหาร และเพื่อสิทธิเสรีภาพและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของเกษตรกรที่ทุกฝ่ายต้องให้การยอมรับและเคารพ

5.ต่อจากนี้ไปการปฏิรูปที่ดินมิใช้การดำเนินการกระจายสิทธิการถือครองที่ดิน และรับรองสิทธิเกษตรกรเท่านั้น แต่ต้องรับรองสิทธิของชุมชนในการกำกับการใช้ที่ดินอย่างที่เรียกกันว่า “โฉนดชุมชน” ในขณะเดียวกันก็ต้องมีหลักประกัน มิให้สิทธิเหล่านั้นถูกล้มล้างทำลายโดยอำนาจของผู้มี “ทุน” เหนือกว่า โดยมี “ธนาคารที่ดินเพื่อสังคม” ทำหน้าที่กลไกกลางในการประเมินราคาที่ดินซื้อขายเปลี่ยนมือ

6.การปฏิรูปที่ดิน, โฉนดชุมชน, การคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม, ธนาคารที่ดิน ในท้ายที่สุดต้องเป็นรากฐานที่นำไปสู่การปฏิรูปภาคการเกษตร ทำให้เกษตรกรมีอำนาจการต่อรองเพิ่มขึ้น มีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายของรัฐที่เกี่ยวกับการเกษตร สามารถแก้ไขปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ทางการผลิตที่ไม่เท่าเทียมมายาวนานให้คลี่คลายไปในทิศทางที่มุ่งสู่ความเท่าเทียม ทั้งด้านเศรษฐกิจและการเมือง

สหพันธ์เกษตรกรภาคใต้ ( สกต.)

-------------------------------------------------------

Tags : สหพันธ์เกษตรกรภาคใต้ ( สกต.)