ความท้าทายของกรอบนโยบายการเงินไทยในโลกที่เปลี่ยนไป

ความท้าทายของกรอบนโยบายการเงินไทยในโลกที่เปลี่ยนไป

ตั้งแต่ปี 2543 ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ส่งสัญญาณการดำเนินนโยบายการเงินผ่านเครื่องมืออัตราดอกเบี้ยระยะสั้น หรือที่นิยมเรียกว่า

อัตราดอกเบี้ยนโยบาย เพื่อดูแลราคาข้าวของในประเทศให้มีเสถียรภาพ ประชาชนสามารถคาดเดาเงินเฟ้อในอนาคตได้ ซึ่งจะช่วยในการตัดสินใจบริโภค ลงทุน ออม และกู้ได้อย่างเหมาะสม และส่งผลให้เศรษฐกิจไทยเติบโตได้อย่างยั่งยืนในระยะยาว กระบวนการส่งผ่านดอกเบี้ยนโยบายไปสู่เศรษฐกิจเช่นนี้เป็นกลไกของนโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อแบบยืดหยุ่น (flexible inflation targeting: FIT) ที่ใช้กันอย่างแพร่หลายในต่างประเทศ

การดำเนินนโยบายการเงินภายใต้กรอบดังกล่าวจะกำหนดเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมกับเศรษฐกิจไทยในระยะยาว โดยยอมให้เงินเฟ้อเคลื่อนไหวได้ในช่วงที่กำหนด ทำให้การดำเนินนโยบายมีความยืดหยุ่นเพราะเอื้อให้ ธปท. สามารถรักษาเสถียรภาพราคา และเสถียรภาพเศรษฐกิจได้พร้อมกัน

แต่ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา เงินเฟ้อของไทยถูกกำหนดจากปัจจัยต่างประเทศมากขึ้น เช่น ราคาน้ำมันดิบในตลาดโลก อีกทั้งโครงสร้างเศรษฐกิจก็เปลี่ยนไปในลักษณะที่ทำให้เงินเฟ้อต่ำลงจากอดีต ไม่ว่าจะเป็นการใช้เทคโนโลยีใหม่ๆ ที่ทำให้ต้นทุนการผลิตลดลง กระแส e-commerce ที่ทำให้ธุรกิจแข่งขันด้านราคากันมากขึ้น การเข้าสู่สังคมสูงวัยที่ทำให้การบริโภคของคนไทยขยายตัวได้ไม่มากเช่นที่เคยเป็น ปัจจัยเหล่านี้ล้วนมีส่วนทำให้เงินเฟ้อของไทยในปัจจุบันยังอยู่ในระดับต่ำ แม้จะเริ่มเห็นเศรษฐกิจไทยขยายตัวได้ดีต่อเนื่อง

นอกจากนี้ การที่อัตราดอกเบี้ยเงินฝากธนาคารอยู่ในระดับต่ำมานานทำให้ประชาชนมองหาทางเลือก ในการออมและลงทุนให้ได้ผลตอบแทนสูงขึ้น เช่น หุ้นกู้ อสังหาริมทรัพย์ เงินฝากสหกรณ์ออมทรัพย์ที่ให้ดอกเบี้ยสูง การลงทุนในรูปแบบใหม่ ๆ ที่เกิดขึ้นภายใต้สภาพแวดล้อมที่ตลาดการเงินพัฒนาขึ้นมาก จึงอาจทำให้เกิดการสะสม ความเปราะบางในระบบการเงินได้ง่ายขึ้นเช่นกัน โดยเฉพาะหากผู้ลงทุนมีความรู้ทางการเงินไม่เพียงพอ นโยบายการเงินจึงต้องให้ความสำคัญกับการรักษาเสถียรภาพระบบการเงินเพิ่มเติมจากบทบาทเดิม ที่มุ่งเน้นเสถียรภาพราคาเป็นหลักควบคู่กับบทบาทในการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจ

ความท้าทายของกรอบนโยบายการเงินไทยในโลกที่เปลี่ยนไป

ความท้าทายของกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อจึงมีมากขึ้น จากแนวโน้มเงินเฟ้อที่ต่ำลงและเสถียรภาพระบบการเงินที่มีความสำคัญมากขึ้น ทำให้ธนาคารกลางทั่วโลกหันมาศึกษากรอบนโยบายการเงินในรูปแบบอื่น ๆ แต่ผลการศึกษาส่วนใหญ่พบว่าการนำมาใช้ยังมีข้อจำกัดและไม่ตอบโจทย์ในการดูแลเสถียรภาพระบบการเงิน ธนาคารกลางหลายแห่งจึงเน้นปรับปรุงกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อที่ใช้อยู่ในปัจจุบันให้เหมาะกับบริบทเศรษฐกิจที่เปลี่ยนไปแทน โดยต่างก็หาวิธีเพิ่มความยืดหยุ่นและปรับเป้าหมายให้มุ่งผลในระยะปานกลางมากขึ้น 

สำหรับประเทศไทย กรอบ FIT ยังเหมาะสมเพราะสามารถปรับให้ยืดหยุ่นเพิ่มขึ้นได้ โดยอาจต้องพิจารณากำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อให้สอดคล้องกับแนวโน้มเงินเฟ้อที่เปลี่ยนไปและชั่งน้ำหนักผลดีผลเสีย (trade-off) ในการดำเนินนโยบายเพื่อตอบโจทย์ทั้ง 3 ด้าน ทั้งเสถียรภาพราคา เสถียรภาพเศรษฐกิจ และเสถียรภาพระบบการเงิน โดยยกระดับให้กรอบ FIT เท่าทันกับกระแสโลกที่เปลี่ยนไป ดังนี้

(1) การปรับเป้าหมายเงินเฟ้อให้สอดคล้องกับแนวโน้มเงินเฟ้อที่ต่ำลง แต่ในขณะนี้ประโยชน์ที่ได้เมื่อเทียบกับความเสี่ยงอาจยังไม่เหมาะสมเมื่อพิจารณาในมิติต่าง ๆ ทั้งผลกระทบต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจ และขีดความสามารถของนโยบายการเงิน (policy space) ที่อาจลดลง เพราะเป้าหมายเงินเฟ้อที่ต่ำลงทำให้อัตราดอกเบี้ยนโยบายในระยะยาวลดลงด้วย จึงมีกระสุนน้อยลงที่จะรับมือกับความไม่แน่นอนที่สูงขึ้นในอนาคต ดังนั้น การคงเป้าหมายเงินเฟ้อเฉลี่ยทั้งปีที่ร้อยละ 2.5±1.5 จึงยังเป็นเป้าหมายเงินเฟ้อของไทยที่เหมาะสมในบริบทปัจจุบัน

(2) การนำประเด็นด้านเสถียรภาพระบบการเงินเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งในกระบวนการตัดสินนโยบายการเงินอย่างเป็นระบบ ซึ่งที่ผ่านมา ธปท. ได้ดำเนินการ ดังนี้

(2.1) พัฒนาเครื่องชี้เชิงลึกและรอบด้าน โดยพัฒนาดัชนีวัฏจักรการเงินเพื่อใช้พิจารณาร่วมกับดัชนีวัฏจักรเศรษฐกิจในการชั่งน้ำหนักผลดีและผลเสียระหว่างการดูแลเสถียรภาพเศรษฐกิจและเงินเฟ้อ กับการดูแลเสถียรภาพระบบการเงิน นอกจากนี้ ยังจัดทำเครื่องชี้อื่น ๆ ให้ครอบคลุมความเสี่ยงอย่างรอบด้าน เช่น ความสามารถ ในการชำระหนี้ ความไม่สมดุลของสินทรัพย์และหนี้ที่มีอายุครบกำหนดต่างกัน (maturity mismatch) และ การประเมินความเสี่ยงของการลงทุนต่ำเกินไป (underpricing of risks) ซึ่งจะช่วยประเมินความเปราะบางเฉพาะจุดและช่วยให้พิจารณาใช้เครื่องมือที่เหมาะสมตามประเภทความเสี่ยงได้ดียิ่งขึ้น

(2.2) พัฒนาเครื่องมือกำกับดูแลความเปราะบางในระบบการเงินเฉพาะจุด เพื่อใช้ร่วมกับอัตราดอกเบี้ยนโยบายให้สามารถแก้ปัญหาเสถียรภาพระบบการเงินได้มีประสิทธิภาพและตรงจุดมากขึ้น เช่น การปรับปรุงหลักเกณฑ์การดูแลสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัย โดยในอนาคต ไทยควรจัดโครงสร้างขององค์กรกำกับดูแลเสถียรภาพระบบการเงิน (institutional arrangement) ให้เป็นระบบมากขึ้นเพื่อประสานข้อมูล เครื่องมือ การออกกฎระเบียบ และแนวทางการกำกับดูแล ซึ่งจะช่วยยกระดับการดูแลเสถียรภาพระบบการเงินของประเทศได้

(2.3) ให้ความสำคัญกับการดูแลเสถียรภาพระบบการเงินมากขึ้นในกระบวนการตัดสินนโยบายการเงิน ในการประชุมเมื่อวันที่ 19 ธ.ค. 2561 คณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) มีมติให้ปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบายเป็นครั้งแรกในรอบ 7 ปี จากร้อยละ 1.50 เป็นร้อยละ 1.75 ต่อปี โดยให้เหตุผลว่า “ความจำเป็นในการพึ่งพานโยบายการเงินที่ผ่อนคลายมากในระดับที่ผ่านมาลดน้อยลง และเห็นควรให้ปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบายในครั้งนี้ เพื่อลดความเสี่ยงด้านเสถียรภาพระบบการเงิน” สะท้อนการให้ความสำคัญกับโจทย์ด้านเสถียรภาพระบบการเงิน เพื่อสนับสนุนการขยายตัวอย่างยั่งยืนของเศรษฐกิจในระยะยาว

การพัฒนาและยกระดับกรอบนโยบายการเงินของไทยให้เท่าทันบริบทเศรษฐกิจการเงินโลกที่เปลี่ยนไป จะช่วยตั้งเข็มทิศให้เศรษฐกิจไทยเติบโตได้ตามศักยภาพและรักษาเสถียรภาพด้านราคาควบคู่ไปกับเสถียรภาพระบบการเงินได้อย่างเหมาะสมในระยะยาว

[บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล จึงไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย]

 

โดย...  

นางสาวชนาภรณ์ เสรีวรวิทย์กุล, นายก่อพงษ์ บุญยการ, นางสาวพราวรวี นาคใหม่