คณะกรรมการในภาครัฐ... ถึงเวลาคิดใหม่

เพราะเป็นที่ปรึกษาของหลายบริษัท และบางช่วงบางตอนก็ทำหน้าที่เป็นเลขานุการบริษัท (Corporate Secretary) จึงเกี่ยวข้องกับคกก.บริษัทที่มีทั้งคนไทยและต่างชาติที่มาเป็นหุ้นส่วนและเข้ามาเป็น คกก.บริษัท

เมื่อมีโอกาสมาทำงานที่เกี่ยวข้องกับภาครัฐและมีการจัดตั้งคณะกรรมการในภาครัฐของหน่วยงานต่างๆ ได้พบว่าแม้วิธีการบริหารจัดการองค์กรภาครัฐจะมุ่งเน้นต่างจากภาคธุรกิจที่มุ่งผลกำไรเป็นหลัก แต่เรื่องประสิทธิภาพประสิทธิผลขององค์กรก็ไม่ต่างกัน รวมถึงเรื่องธรรมาภิบาล (Governance) เรื่องของความโปร่งใสตรวจสอบได้

เคยทำหน้าที่ประธานที่ประชุมเรื่องบทบาทหน้าที่กรรมการบริษัทหลายครั้งของ Asia Business Forum กรรมการที่เป็นต่างชาติต้องการทราบสิ่งที่ต้องห้ามในฐานะกรรมการบริษัท ไม่ฝ่าฝืนกฎหมายโดยไม่เจตนา เพราะในต่างประเทศถือเป็นความผิดร้ายแรง ในขณะที่บ้านเรายังไม่มีการดำเนินการอย่างจริงจัง แม้ว่าจะมีกฎหมายเรื่องความผิดของบริษัทและห้างหุ้นส่วนมานานแล้วก็ตาม

ในภาครัฐของเรา การแต่งตั้ง คกก.ในภาครัฐดูเหมือนจะเน้นความเป็นตัวแทนของรัฐบาลที่จะแต่งตั้งคนของหน่วยราชการไปนั่งเป็นกรรมการ ซึ่งความสำคัญเรื่องความรู้ความสามารถในการทำหน้าที่กรรมการดูเหมือนจะมีความสำคัญน้อยกว่า ยิ่งไปกว่านั้นการแต่งตั้งกรรมการขององค์กรรัฐในระยะหลังๆเน้นให้ความสำคัญกับหลายภาคส่วน โดยเฉพาะภาคประชาชน องค์กรเอกชน องค์กรส่วนท้องถิ่น โครงสร้างของ คกก.ภาครัฐจึงมุ่งเน้นที่การมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆ มากกว่าความรู้ความสามารถในการเข้ามาทำหน้าที่ในระดับนโยบายขององค์กร ซึ่งน่าจะมีความสำคัญมากกว่า

จึงมีคำถามว่า ลักษณะโครงสร้างหรือองค์ประกอบของ คกก.ในรูปแบบนี้มีความเหมาะสมเพียงไรสำหรับ คกก.ภาครัฐ....

ด้วยเหตุที่ทำงานภาคเอกชนมาอย่างยาวนานและคุ้นเคยกับเรื่อง คกก.ในภาคธุรกิจที่เน้นประสิทธิภาพมากกว่าแค่เป็นผู้แทนผู้ถือหุ้น จึงคิดว่า คกก.ในภาครัฐก็น่าจะมีแนวคิดเดียวกัน เพราะถ้าเน้นเรื่องการมีส่วนร่วม ก็มักจะเกิดการเมืองในคกก. แบ่งพวกแบ่งฝ่าย ถือเอาประโยชน์ของกลุ่มเป็นที่ตั้ง กลายเป็นสภากรรมการ หรือสมัชชากรรมการ เหมือนเช่นสภาผู้แทนราษฎรที่ผู้แทนเป็นตัวแทนของประชาชนมาใช้สิทธิออกเสียงในสภา ซึ่งเรื่องของ คกก.ไม่ควรจะเป็นเช่นนั้น มีความคิดว่ากรรมการในคกก.ภาครัฐควรมีหน้าที่และความรับผิดในฐานะกรรมการ (Director's Liability) ควรมีความรับผิดทางกฎหมาย (Legal Liability) ด้านจริยธรรม (Ethical Liability) ด้านธรรมาภิบาล (Governance Liability) นอกเหนือจากเรื่องความรู้ความสามารถที่จะทำหน้าที่ในฐานะกรรมการ

ประกาศของสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีอังกฤษ (United Kingdon Cabinet Office) เรื่องข้อปฏิบัติของกรรมการใน คกก.ภาครัฐ (Code of Conduct for Board Members of Public Bodies) ที่ใช้ตั้งแต่ปี 2011 พบว่าตรงใจตรงความรู้สึกอย่างมากว่ากรรมการใน คกก.ภาครัฐ ควรมีกรอบการประพฤติปฏิบัติที่ไม่ต่างกัน เพื่อทำหน้าที่ คกก.ได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีธรรมาภิบาล โปร่งใสและตรวจสอบได้​

เรื่องสำคัญๆ จากข้อปฏิบัติหรือ Code of Conduct มี 5 เรื่องใหญ่ๆคือ ข้อปฏิบัติในส่วนของการใช้ชีวิตในภาคสาธารณะ (Principles of Public Life) ข้อปฏิบัติทั่วไป (General Conduct) ข้อปฏิบัติเรื่องผลประโยชน์ (Members' Interest) ความรับผิดชอบของกรรมการ (Responsibilities as a Board Member) และความรับผิดชอบที่มีต่อข้าราชการพนักงานในหน่วยงาน (Responsibilities towards Employees)

ข้อปฏิบัติเรื่องการใช้ชีวิตของกรรมการในภาคสาธารณะ (Principal of Public Life) นั้นประกอบไปด้วย การไม่เห็นแก่ตัว (Selflessness) การมีคุณธรรม (Integrity) การมีเป้าหมาย (Objectivity) การมีความรับผิดชอบ (Accountability) การเปิดกว้าง (Openness) ความสัตย์ซื่อ (Honesty) และความมีภาวะผู้นำ (Leadership) ในด้านข้อปฏิบัติทั่วไปนั้น (General Conduct) ผู้ที่ทำหน้าที่กรรมการใน คกก.ภาครัฐจะต้องให้ความสำคัญกับเรื่อง การใช้จ่ายเงินจากรัฐ (Use of Public Funds) การรับสิทธิประโยชน์ (Allowances) การรับของขวัญและอำนวยความสะดวก (Gifts and Hospitality) การใช้ทรัพยากรของราชการ (Use of Official Resources) การใช้ข้อมูลของราชการ (Use of Official Information) การร่วมกิจกรรมในทางการเมือง (Political Activity) และการแต่งตั้งหรือว่าจ้างการทำงาน (Employment and Appointments) ด้านผลประโยชน์ของกรรมการ (Member's Interest) นั้นเน้นมากในเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interests) การปฏิบัติตัวตามกฎระเบียบ (Compliance) ความไม่ลำเอียงเลือกปฏิบัติ (Bias)

ด้านความรับผิดชอบในฐานะกรรมการ (Responsibilities as a Board Member) มี 5 เรื่องสำคัญคือ ต้องทำงานให้กับองค์กร คกก.อย่างเต็มที่ ตลอดเวลา ด้วยความซื่อสัตย์และเพื่อประโยชน์สูงสุดขององค์กร ต้องทำงานให้กับภาคสาธารณะอย่างเป็นธรรมมีประสิทธิภาพประสิทธิผล ฉับไว ดีที่สุดเท่าที่จะทำได้ ไม่เลือกปฏิบัติเข้าข้างใครหรือเพื่อประโยชน์กลุ่มใด ต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบขององค์กร ต้องให้ความเคารพในเสียงส่วนใหญ่ เมื่อมีมติออกมาอย่างไรก็ต้องเคารพมตินั้น และต้องไม่ใช้หรือพยายามใช้ช่องโอกาสของหน่วยงานแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวสร้างเครือข่ายเพื่อให้ประโยชน์องค์กรหรือกลุ่มบุคคลต่างๆ ด้านสุดท้ายคือ ความรับผิดชอบต่อข้าราชการพนักงานขององค์กรหน่วยงาน (Responsibilities towards Employees) ต้องอ่อนน้อมถ่อมตน ยอมรับนับถือพนักงานที่ทำงาน และไม่ชักนำหรือผลักดันให้ข้าราชการพนักงานรัฐดื้อแพ่ง ขัดต่อระเบียบข้อปฏิบัติ

ประเทศไทยยังไม่มีข้อปฏิบัติสำหรับกรรมการที่ทำหน้าที่ใน คกก.ภาครัฐอย่างแท้จริง หน่วยงานจำนวนมากที่มีความเป็นอิสระกว่างานราชการเช่นรัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน องค์การของรัฐที่ไม่ใช่ราชการ มีแต่ข้อปฏิบัติของหน่วยงานหรือองค์กรนั้นๆมากกว่าข้อปฏิบัติที่เป็น Code of Conduct เฉพาะผู้ทำหน้าที่เป็นกรรมการใน คกก.ภาครัฐ ผลก็คือการสรรหาและแต่งตั้งผู้ที่เข้ามาเป็นกรรมการจึงมักขึ้นอยู่กับความเป็นผู้แทนของรัฐบาล เช่น รัฐมนตรีหรือหัวหน้าหน่วยราชการที่สำคัญ เช่น สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำนักงบประมาณ กับผู้แทนของภาคส่วนต่างๆโดยการจัดสรรตำแหน่งและจำนวนเป็นโควต้าหรือสัดส่วน ซึ่งการทำหน้าที่ของเหล่าผู้แทนจากภาคส่วนเหล่านี้มักจะมีจุดยืนอยู่แล้วว่าจะเป็นกระบอกเสียงแทนภาคส่วนเหล่านั้นไม่ว่าผู้แทนกลุ่มอาชีพ ผู้แทนองค์กรเอกชนเพื่อการพัฒนา (NGO) องค์กรวิชาชีพ และการออกเสียงลงมติก็มักออกไปในแนวทางที่สมประโยชน์ของกลุ่มตัวเองมากกว่าประโยชน์ของส่วนรวมหรือของประเทศชาติอย่างแท้จริง

ในขณะนี้มีการจัดตั้ง คกก.ในภาครัฐจำนวนมากที่เน้นในเรื่องจัดสรรปันส่วน ทำให้เกิดสภาวะจำนวนกรรมการเข้ามาทำหน้าที่เป็นกรรมการมากจนเกินความจำเป็น เฉพาะที่เกี่ยวข้องกับระบบสาธารณสุขมีร่างกฎหมาย อาทิ ร่าง พ.ร.บ. คณะกรรมการนโยบายสุขภาพแห่งชาติ เสนอให้มีกรรมการถึง 45 คน ร่าง พ.ร.บ.ระบบสุขภาพปฐมภูมิ เสนอให้มีกรรมการถึง 25 คน และกฎหมายที่ออกมาแล้วและใช้อยู่เช่น คกก.ตาม พ.ร.บ. ประกันสุขภาพแห่งชาติก็ดี พ.ร.บ.ส่งเสริมสุขภาพแห่งชาติ และอีกหลาย คกก.ต่างมีจำนวนกรรมการที่มีลักษณะเป็นผู้แทนของแต่ละภาคส่วนมากเกินความจำเป็น

การมีกรรมการที่เป็นผู้แทนของภาคส่วนที่มีส่วนได้เสียในองค์กรนั้นเป็นเรื่องดี แต่การมีกรรมการที่มากเกินไป และโดยเฉพาะอย่างยิ่งไม่ได้เป็นผู้มีคุณสมบัติเหมาะสมกับการทำหน้าที่กรรมการอย่างแท้จริง แต่เป็นเพียงผู้แทนหรือกระบอกเสียงให้กับกลุ่มผลประโยชน์ (Group Interest) นอกจากไม่ได้ทำให้เกิดการทำงานที่มีเอกภาพนึกถึงผลประโยชน์ของประเทศชาติเป็นที่ตั้งแล้ว ยังเป็นแหล่งที่สร้างเครือข่ายผลประโยชน์เฉพาะตัวเฉพาะกลุ่ม

ถึงเวลาที่จะปฏิรูปโครงสร้างหรือองค์ประกอบคณะกรรมการในภาครัฐหรือยัง.....