ชำนาญ จันทร์เรือง

คอลัมนิสต์ประจำคอลัมน์ "มองมุมใหม่"

5 กันยายน 2561
953

มองอินโด มองไทย ในเรื่องการกระจายอำนาจ

อินโดนีเซีย - ไทย มีความเหมือนกันในแง่ของการปกครองที่ถูกทหารเข้าแทรกแซงมาอย่างยาวนาน แต่มีความต่าง ในแง่ที่ไทยเรานับแต่การรัฐประหาร พ.ศ.2490

ก็สลับสับเปลี่ยนรัฐบาลระหว่างพลเรือนกับทหารมาโดยตลอดจนถึงปัจจุบัน แต่อินโดนีเซีย ภายหลังที่ซูฮาร์โตได้ถูกยุติการปกครองอันยาวนานติดต่อกันกว่า 32 ปี ใน 1998 อินโดนีเซียก็ไม่กลับไปสู่การปกครองแบบเผด็จการทหารอีกเลย อีกทั้งยังมีความก้าวหน้าในการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นยิ่งกว่าไทยเป็นอันมาก เพราะไทยเราเมื่อมีการรัฐประหารคราใดก็มีการดึงอำนาจกลับเข้าส่วนกลางทุกครั้ง

ภายหลังการสิ้นสุดอำนาจของซูฮาร์โต ปัญหาความขัดแย้งทางชาติพันธุ์ ศาสนา และปัญหาการแบ่งแยกดินแดนซึ่งเคยรุมเร้าในอดีตได้กลับมาทวีความรุนแรงมากขึ้น แต่โชคดีที่อินโดนีเซียมีผู้นำและนักวิชาการที่เห็นความสำคัญของการกระจายอำนาจว่าจะช่วยแก้ปัญหาเหล่านี้ได้ จึงได้เกิดปรากฏการณ์ที่เรียกว่า “Big Bang Decentralization” โดยได้มีการตรากฎหมาย 2 ฉบับขึ้นมา คือ กฎหมายฉบับที่ 22/1999 และฉบับที่ 25/1999 ซึ่งถือได้ว่า เป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญของการกระจายอำนาจของอินโดนีเซีย

ผู้ที่ผลักดันที่สำคัญคือ ยูซุฟ ฮาบิบี อดีตรองประธานาธิบดีที่ขึ้นเป็นประธานาธิบดีสืบต่อจากซูฮาร์โตนั่นเอง โดยฮาบิบีได้ตั้งกลุ่มนักวิชาการขึ้นมาร่างกฎหมายทั้ง 2 ฉบับ ซึ่งแบ่งเป็น 2 กลุ่ม กลุ่มแรกมีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการกระจายอำนาจทางด้านการบริหาร อีกกลุ่มหนึ่งรับหน้าที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจทางการคลัง กอปรกับฮาบิบีเองเคยเรียนและทำงานอยู่ในเยอรมนีถึง 20 ปี จึงมีความเข้าใจและคุ้นเคยกับการที่อำนาจการปกครองไม่ได้รวมศูนย์อยู่ที่รัฐบาลกลาง ทำให้เขามีทัศนคติทีดีต่อการกระจายอำนาจ

กฎหมายฉบับที่ 22/1999 นั้น มีเนื้อหาว่าด้วยการกระจายอำนาจการปกครอง มีจุดมุ่งหมายเพื่อสร้างความโปร่งใสในการบริหารงาน ทำให้องค์กรของรัฐได้ใกล้ชิดกับประชาชนมากขึ้น ประชาชนสามารถเข้าถึงอำนาจได้ง่ายขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งประชาชนในพื้นที่ห่างไกลที่รู้สึกว่าถูกรัฐบาลส่วนกลางที่จาการ์ตาทอดทิ้ง ได้มีโอกาสมากขึ้นในการกำหนดอนาคตของตนเอง(self determination)

กฎหมายฉบับนี้กำหนดว่า ตำแหน่งผู้นำการเมืองในระดับท้องถิ่นจะมาจากการเลือกจากสภาในระดับท้องถิ่น มีการกำหนดให้ยุบหรือถ่ายโอนหน่วยงานรัฐจำนวนมาก ที่เคยขึ้นกับรัฐบาลส่วนกลาง ให้ย้ายมาอยู่ในการดูแลของส่วนท้องถิ่น พนักงานของรัฐจำนวนถึง 2.1 ล้านคนถูกโอนย้ายมาอยู่ภายใต้การบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผลจากความเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญนี้ได้ทำให้รัฐบาลส่วนกลางเหลือเพียงให้รับผิดชอบในเรื่องใหญ่ๆ เท่านั้น เช่น นโยบายความมั่นคง การป้องกันประเทศ การเงินการคลัง การวางแผนเศรษฐกิจในระดับมหภาค เป็นต้น ส่วนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ดูแลสาธารณูปโภค การศึกษา วัฒนธรรม การสาธารณสุข เกษตรกรรม คมนาคม สิ่งแวดล้อม แรงงานและที่ดิน เป็นต้น

ส่วนกฎหมายฉบับที่ 25/1999 มีเนื้อหาว่าด้วยการบริหารจัดการการคลังระดับท้องถิ่น ซึ่งมีการกำหนดขึ้นเป็นครั้งแรกว่ารัฐบาลส่วนกลางจะต้องแบ่งรายได้ของตนให้กับท้องถิ่น โดยกำหนดว่ารายได้อย่างน้อย 25% ที่รัฐบาลส่วนกลางจัดเก็บได้จากในประเทศต้องนำมาแบ่งให้กับท้องถิ่น และยังมีข้อกำหนดไว้อีกว่า ท้องถิ่นที่เป็นแหล่งรายได้จากทรัพยากรธรรมชาติจะต้องได้รับส่วนแบ่งรายได้เหล่านั้นจากรัฐบาลกลางด้วย โดยกฎหมายระบุว่า รายได้หลังหักภาษีจากน้ำมัน 15% จากก๊าซธรรมชาติ 30% และจากการป่าไม้ การประมง และการทำเหมืองแร่ 80% จะส่งเข้าท้องถิ่น

ต่อมาในปี 2004 รัฐบาลของนางเมกาวาตี ซูการ์โน บุตรี ได้มีการผลักดันกฎหมายใหม่ขึ้นมาอีก 2 ฉบับ ฉบับแรกคือ กฎหมายฉบับที่ 32/2004 มีเนื้อหาว่าด้วยการกระจายอำนาจทางการเมือง ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงที่มาของผู้นำท้องถิ่น กล่าวคือจากสภาท้องถิ่นที่เคยเป็นผู้เลือกผู้นำเหล่านี้ ก็เปลี่ยนให้ผู้นำท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ส่วนกฎหมายฉบับที่ 2 คือกฎหมายฉบับที่ 33/2004 ว่าด้วยงบดุลการเงินระหว่างรัฐบาลส่วนกลางกับท้องถิ่น โดยปรับปรุงแก้ไขเนื้อหาของกฎหมายฉบับที่ 25/1999 เล็กน้อย และในเวลาต่อมายังมีการออกกฎหมายฉบับอื่นๆ อีกเพื่อปรับปรุงรายละเอียดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจ เช่น กฎหมายฉบับที่ 12/2008 เป็นต้น

ที่น่าสนใจอย่างยิ่ง คือ กรณีอาเจะห์ที่มีปัญหาคล้ายๆ กับกรณี 3 จังหวัดภาคใต้ของไทย แต่อินโดนีเซียแก้ปัญหาสำเร็จด้วยการกระจายอำนาจ กล่าวคือนับแต่อินโดนีเซียได้ประกาศเอกราชเมื่อ 17 ส.ค.1945 อินโดนีเซียได้ถือโอกาสผนวกรวมเอาอาเจะห์ไปเป็นส่วนหนึ่งของตน และในปี 1976 ขบวนการปลดปล่อยอาเจะห์(Free Aceh Movement หรือ Gerakan Aceh Merdeka-GAM) ซึ่งเป็นกองกำลังติดอาวุธได้ประกาศปลดปล่อยอาเจะห์ในสมัยของรัฐบาลทหารซูฮาร์โต ต่อมาในปี 1989 กองทัพอินโดนีเซีย ประกาศให้อาเจะห์เป็นเขตการปฏิบัติการทางทหาร(daerah operasi militer-DOM) ซึ่งผลที่ตามมาก็คือการสังหารเข่นฆ่า จับกุมคุมขังและทรมานประชาชนจำนวนมาก

อย่างไรก็ตาม ได้มีการพยายามเจรจากันมาตลอดจนสุดท้ายได้มีการลงนามระหว่างรัฐบาลอินโดนีเซียกับGAM เรียกว่า ข้อตกลงเฮลซิงกิ(Helsinki MOU) ในปี 2005 ข้อตกลงเฮลซิงกิ ตั้งอยู่บนหลักการที่ว่าคู่ขัดแย้งทั้ง 2 ฝ่ายที่จะยึดหลักสันติวิธีและหลักประชาธิปไตยในการแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐอินโดนีเซีย โดยมีการนิรโทษกรรมให้แก่นักโทษหรือผู้ที่เกี่ยวข้องกับGAMทั้งหมดและกระจายอำนาจให้อาเจะห์เป็นเขตปกครองตนเองที่มีอำนาจในการบริหารปกครองกิจการสาธารณะในทุกด้าน ยกเว้นด้านการต่างประเทศ การป้องกันประเทศ การเงิน และยังกำหนดให้รายได้ที่มาจากทรัพยากรธรรมชาติทั้งทางบกและทางทะเลของท้องถิ่นนั้นจะจัดสรรให้แก่อาเจะห์ในอัตราส่วน 70% โดยอินโดนีเซียยังคงเป็นรัฐเดี่ยวเหมือนเดิม ซึ่งนับแต่นั้นมาอาเจะห์ก็กลับคืนสู่ความสงบสุขจวบจนปัจจุบัน

มองเขา แล้วหันมามองเราที่มีประสบการณ์การยึดอำนาจโดยทหารเหมือนกัน แต่ของอินโดนีเซียกลับรุดหน้าไปไกล ส่วนเรากลับถอยหลังกลับไปไกลสุดกู่ อย่างไรก็ตามประชาชนไทยได้ลิ้มลองรสชาติของการกระจายอำนาจมาแล้ว ดังนั้น ไม่ว่าจะมีการพยายามหมุนเข็มนาฬิกากลับไปไกลเพียงใดก็ตาม เมื่อเริ่มเดินใหม่นาฬิกาย่อมหมุนไปข้างหน้าเสมอ แต่การหมุนครั้งใหม่นี้คงยากที่จะหมุนกลับอีกแล้ว เพราะเป็นนาฬิกาอัตโนมัติที่ไม่ว่าจะปิดเครื่องไปแล้วก็ตาม เมื่อเปิดใหม่ก็จะเดินต่อในเวลาปัจจุบันเสมอ

แชร์ข่าว :
Tags: