ความท้าทายนโยบายภาษีบุหรี่ ภายใต้ก.ม.สรรพสามิตใหม่

ความท้าทายนโยบายภาษีบุหรี่ ภายใต้ก.ม.สรรพสามิตใหม่

ผมติดตามกิจกรรมการจัดงานวันงดสูบบุหรี่โลกเป็นประจำทุกปี โดยคำขวัญของปีนี้คือ บุหรี่ตัวร้าย ทำลายหัวใจ

สำหรับนโยบายภาษีบุหรี่ซึ่งเป็นหนึ่งในมาตรการควบคุมการสูบบุหรี่ที่สำคัญ ในด้านเศรษฐศาสตร์ ประเทศไทยได้มีการปฏิรูปโครงสร้างภาษีบุหรี่ภายใต้กฎหมายภาษีสรรพสามิตใหม่ โดยมีผลบังคับใช้ในวันที่ 16 ก.ย.2560 ซึ่งก็ผ่านการใช้งานมาประมาณ 8 เดือนแล้ว ทำให้เราพอเห็นข้อมูลที่สำคัญทั้งในด้านของการสูบบุหรี่และรายได้ที่สามารถนำมาวิเคราะห์โครงสร้างภาษีบุหรี่ใหม่ได้

ก่อนเปลี่ยนโครงสร้างภาษีบุหรี่นั้น การสำรวจของสำนักงานสถิติแห่งชาติชี้ว่า อัตราการสูบบุหรี่แทบไม่ลดลงเลยตั้งแต่ปี 2550 โดยทรงตัวที่ 19-20% ในขณะที่รายได้ภาษีสรรพสามิตบุหรี่ก็ไม่ได้เพิ่มขึ้นตามที่คาดหวังไว้ แม้จะมีการขึ้นภาษีสรรพสามิตบุหรี่ไม่ต่ำกว่า 3 ครั้ง ในช่วงเวลาดังกล่าว ปัญหาโครงสร้างภาษีเดิมที่คิดอัตรามูลค่าเพียงอย่างเดียวเกิดจาก 2 ปัญหาหลัก คือ 1) การที่ผู้บริโภคหันไปสูบบุหรี่ราคาถูกลง (Down Trade) และ 2) การใช้นโยบายภาษีกับบุหรี่ซองเพียงอย่างเดียว ซึ่งคิดเป็นเพียงครึ่งหนึ่งของผู้สูบบุหรี่ทั้งหมด ในขณะที่อีกครึ่งประเทศสูบยาเส้น ทำให้จำนวนผู้สูบยาเส้นไม่ลดลงและคนสูบบุหรี่ซองหันมาสูบยาเส้นเพิ่มขึ้น เนื่องจากราคาบุหรี่ซองและยาเส้นแตกต่างกันมากขึ้นเรื่อย ๆ

ภายหลัง 16 ก.ย.2560 กรมสรรพสามิตได้นำระบบภาษีแบบผสมมาใช้แทนระบบมูลค่าเพียงอย่างเดียว โดยประกอบด้วยอัตราภาษีเชิงปริมาณ 1.2 บาทต่อมวน และอัตราภาษีมูลค่าแบบแบ่งขั้นอัตราภาษีบุหรี่ 2 ขั้น ตามราคาขาย โดยบุหรี่ที่มีราคาขายถูกกว่า 60 บาทต่อซอง เสียภาษีมูลค่าในอัตรา 20% ซึ่งต่ำกว่าบุหรี่ที่มีราคาเกิน 60 บาทต่อซอง โดยกระทรวงการคลังให้เหตุผลถึงความจำเป็นในการกำหนดโครงสร้างภาษียาสูบแบบ 2 ขั้นดังกล่าวว่า เพื่อให้บุหรี่ราคาถูกมีเวลาในการปรับตัวจากภาระภาษีที่เพิ่มขึ้น แต่ในอีก 2 ปี จะใช้อัตรามูลค่าอัตราเดียวกับบุหรี่ทุกราคา เพื่อลดช่องว่างราคาระหว่างบุหรี่ราคาแพงและถูกลง

ขณะนี้ผ่านไป 8 เดือนแล้วหลังใช้โครงสร้างภาษีบุหรี่ใหม่ พบว่า

ตลาดบุหรี่ โครงสร้างภาษีบุหรี่ใหม่สามารถจัดการบุหรี่ราคาถูกได้ดี เนื่องจากมีการนำภาษีเชิงปริมาณมาใช้ตามหลักสากล ซึ่งเป็นเรื่องที่น่าชมเชยกรมสรรพสามิตและกระทรวงการคลัง โดยราคาบุหรี่ราคาถูกสุดเพิ่มขึ้นจากเดิม 40 บาทต่อซอง เป็น 60 บาทต่อซอง และโดยทั่วไปแล้วบุหรี่มีราคาเพิ่มขึ้น 10-30 บาท ทั้งนี้ ภาระภาษีบุหรี่ของไทยอยู่ที่ 80% ของราคาขาย (เกินกว่าที่องค์กรอนามัยโลกแนะนำที่ไม่ตำกว่า 75)5 อย่างไรก็ดี ผลจากราคาบุหรี่ที่เพิ่มขึ้นทำให้เราเห็นข่าวการจับกุมบุหรี่เถื่อนเพิ่มขึ้นตามมา โดยเพิ่มขึ้นถึงเท่าตัวหลังกฎหมายสรรพสามิตมีผลบังคับใช้ ในขณะที่ผู้สูบบุหรี่หันไปบริโภคยาเส้นมวนเองมากขึ้น เนื่องจากภาษียาเส้นกลับลดลงสวนทางภาษีบุหรี่ ทำให้ความแตกต่างของราคาที่เพิ่มขึ้นระหว่างบุหรี่ซองและราคาเส้น (5-6 เท่า)

รายได้รัฐ : ข้อมูลของกรมสรรพสามิตแสดงตัวเลขรายได้ภาษีบุหรี่ 7 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2561 เกินเป้า 12.7% และมากกว่าปีที่แล้ว 3.8% ซึ่งถือเป็นสิ่งที่ดี แต่ข้อมูลดังกล่าวกล่าวถึงสาเหตุที่ทำให้รายได้ภาษีบุหรี่เกินเป้านั้นเกิดจากการจ่ายค่าแสตมป์ล่วงหน้าในช่วงเดือน ม.ค.-เม.ย. ถึง 6 พันกว่าล้านบาท ผมจึงยังอดเป็นห่วงไม่ได้ในส่วนนี้ เนื่องจากรายได้ที่เกินเป้านั้นเป็นผลจากการเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์การใช้แสตมป์บุหรี่มากกว่าที่เกิดจากการบริโภคบุหรี่จริง ๆ ในขณะที่การที่คนหันไปสูบบุหรี่เถื่อนและยาเส้นมวนเองที่ไม่ได้เสียภาษีหรือเสียภาษีน้อยมาก ซึ่งจะส่งผลต่อรายได้ภาษีบุหรี่ตามมาได้ ทำให้ต้องติดตามสถานการณ์รายได้อย่างใกล้ชิดต่อไป

อัตราการสูบบุหรี่ : ข้อมูลของสำนักงานสถิติแห่งชาติล่าสุดปี 2560 แสดงให้เห็นว่า ยังมีคนสูบบุหรี่ในประเทศไทยถึง 10.7 ล้านคน หรือ 19.1% ลดลงเพียงเล็กน้อยจากการสำรวจครั้งที่แล้วในปี 2557 แม้ว่าภาครัฐจะขึ้นภาษีบุหรี่เป็นประจำทุก 2-3 ปีก็ตาม ซึ่งอัตราการสูบบุหรี่นี้คงลดลงยาก เนื่องจากแม้ว่าบุหรี่ราคาถูกจะหมดจากตลาดแล้วแต่กลับมีสินค้าทดแทนที่ถูกกว่าเข้ามาแทนที่คือ ยาเส้นมวนเองและบุหรี่เถื่อน นั่นเอง

ดังนั้น เนื่องจากกว่าครึ่งของผู้สูบบุหรี่ในประเทศไทยเป็นผู้ที่บริโภคยาเส้น สิ่งที่น่ากังวลเป็นอย่างยิ่งเกี่ยวกับโครงสร้างภาษีใหม่คือ อัตราภาษียาเส้นที่ต่ำมากเพียง 0.005 ต่อกรัม ลดลงจากเดิมก่อนปฏิรูปภาษีบุหรี่กว่าครึ่ง (เดิมอัตรา 0.01 บาทต่อกรัม) โดยเรื่องนี้องค์การอนามัยโลกก็เคยชี้ให้เห็นแล้วว่า เป็นจุดอ่อนประการหนึ่งที่บั่นทอนประสิทธิผลของนโยบายการควบคุมการบริโภคยาสูบของระบบภาษียาสูบในประเทศไทย และยังไม่ได้รับการแก้ไขในการปฏิรูปโครงสร้างภาษีบุหรี่ที่ผ่านมา

การกำหนดนโยบายภาษีให้ครอบคลุมยาเส้นมวนเองจึงเป็นความท้าทายของนโยบายภาษีเพื่อควบคุมการสูบบุหรี่ในปัจจุบัน ดังที่รายงาน WHO Technical Manual on Tobacco Tax Administration (2010) ขององค์การอนามัยโลก แนะนำว่า การขึ้นภาษีผลิตภัณฑ์ยาสูบทุกประเภทต้องดำเนินการไปพร้อม ๆ กัน ในสัดส่วนใกล้เคียงกัน เพื่อช่วยลดการบริโภคยาสูบและรายได้ภาษีได้เพิ่มขึ้นตามที่คาดหวังไว้ ในขณะที่การขึ้นภาษีผลิตภัณฑ์ยาสูบเพียงบางชนิดจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงราคาเชิงเปรียบเทียบระหว่างผลิตภัณฑ์ยาสูบชนิดต่าง ๆ ซึ่งจะจูงใจให้เกิดการบริโภคสินค้าทดแทนที่มีราคาถูกกว่า

ผมจึงสนับสนุนให้รัฐบาลไทยใช้นโยบายภาษีกับผลิตภัณฑ์ยาสูบทุกประเภทอย่างเท่าเทียมเพื่อแก้ไขปัญหาสุขภาพของคนสูบ เพราะไม่ว่าจะยาเส้นหรือยาสูบทั่วไปก็ให้โทษไม่ต่างกัน ทั้งนี้ อัตราภาษีที่เหมาะสมสำหรับยาเส้นนั้นมีวิธีคิดได้หลายแบบขึ้นอยู่กับสภาพตลาดบุหรี่ของแต่ละประเทศ เช่น การใช้ปริมาณยาสูบในบุหรี่แต่ละมวนเทียบกับปริมาณยาสูบที่ใช้ในการมวนยาเส้น ซึ่งหากใช้แนวคิดนี้แล้วเราจะพบว่าอัตราภาษียาเส้นนั้นต่ำกว่าบุหรี่ซองที่มีราคาถูกที่สุดถึง 352 เท่า

 

โดย... 

รศ.ดร.อรรถกฤต ปัจฉิมนันท์ 

ผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์ - รัฐศาสตร์

อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์