กฎหมายกับการพัฒนา

คอลัมน์ประจำหน้าทัศนะวิจารณ์

1 มิถุนายน 2561
1,796

กฎหมายอีอีซี: มาตรการพิเศษเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน***

เมื่อวันที่ 14 พ.ค.ที่ผ่านมา ราชกิจจานุเบกษาได้ประกาศเผยแพร่พระราชบัญญัติ(พ.ร.บ.)เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561

หรือที่เรียกกันว่า “พ.ร.บ. อีอีซี” กฎหมายฉบับนี้คาดหวังกันว่าจะเป็นเครื่องมือสำคัญที่จะใช้ขับเคลื่อนการพัฒนาเศรษฐกิจและการลงทุนของประเทศครั้งใหญ่ สิ่งที่น่าสนใจปรากฏอยู่ในคำปรารภซึ่งกล่าวถึงวัตถุประสงค์ในการตรากฎหมายนี้ว่าเป็นไปเพื่อ พัฒนาพื้นที่ภาคตะวันออกให้เป็นระบบและโดยสอดคล้องกับหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน

อันที่จริง นโยบายพัฒนาพื้นที่ดังกล่าวมิใช่เรื่องใหม่ หากเริ่มต้นมาตั้งแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจภาคตะวันออกหรือ Eastern Seaboard เมื่อกว่า 30 ปีที่แล้ว ต่อมา รัฐบาล คสช. มีนโยบายกระตุ้นการลงทุนด้วยการผลักดันโครงการ “ระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก (Eastern Economic Corridor - EEC)” โดยออกคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 2/2560 เพื่อจัดตั้งองค์กรสำคัญ ๆ ที่จะขับเคลื่อนอีอีซีในระหว่างรอร่างกฎหมายซึ่งอยู่ในการพิจารณาของ สนช. และยังมีการออกคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 28/2560 และ 47/2560 มาเพิ่มเติมเพื่อความคล่องตัวในการดำเนินการด้วย เมื่อ พ.ร.บ.นี้ประกาศใช้จึงถือว่าเป็นการแปรสภาพคำสั่งหัวหน้า คสช. ให้กลายมาเป็นกฎหมายในระบบปกตินั่นเอง

สาระสำคัญของ พ.ร.บ. อีอีซี ก็คือการกำหนดพื้นที่จ.ฉะเชิงเทรา ชลบุรี และระยอง รวมถึงพื้นที่อื่นใดที่จะกำหนดเพิ่มเติม ให้เป็น “เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก” โดยให้อำนาจในการกำหนดนโยบายและการตัดสินใจที่สำคัญ ๆ รวมศูนย์อยู่ที่คณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (“คณะกรรมการนโยบาย”) ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน คณะกรรมการดังกล่าวมีโครงสร้างคล้ายคลึงกับคณะกรรมการนโยบายตามคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 2/2560 เพียงแต่เพิ่มเติมองค์ประกอบให้มีจำนวนมากขึ้น ในส่วนฝ่ายประจำนั้นกำหนดให้มีสำนักงานคณะกรรมการนโยบายฯ โดยมีเลขาธิการเป็นผู้บังคับบัญชา และเป็นผู้มีบทบาทในการใช้อำนาจสำคัญตามกฎหมายนี้ในหลายเรื่อง

การดำเนินงานเพื่อพัฒนาเขตพัฒนาพิเศษนั้นจะเริ่มต้นจากการจัดทำแผนนโยบาย แผนภาพรวมเพื่อการพัฒนา ตลอดจนแผนต่าง ๆ เช่น แผนการใช้ประโยชน์ในที่ดิน แผนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและระบบสาธารณูปโภค เป็นต้น ซึ่งต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการนโยบาย หลังจากนั้น สำนักงานและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องดำเนินการจัดทำ “แผนผัง” การใช้ประโยชน์ในที่ดินและการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและระบบสาธารณูปโภคให้เป็นไปตามแผนข้างต้น ซึ่งเมื่อแผนผังดังกล่าวได้รับการอนุมัติแล้วจะมีผลให้ผังเมืองที่ใช้บังคับอยู่ในพื้นที่นั้น ๆ อยู่ก่อนแล้วจะถูกยกเลิกไป และกรมโยธาธิการและผังเมืองจะต้องจัดทำผังเมืองใหม่ให้สอดคล้องกับแผนผังนั้น นโยบาย แผนภาพรวม และแผนผังที่ถูกประกาศใช้แล้วย่อมผูกพันหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องที่จะต้องปฏิบัติตาม ซึ่งจะเห็นได้ว่า กระบวนการเหล่านี้มีลักษณะเป็นการกำหนดจากบนลงล่าง โดยแทบจะปรากฏหลักประกันเรื่องการมีส่วนร่วมของชุมชนและประชาชนแต่อย่างใด

มาตรการสำคัญประการหนึ่งซึ่งอาจกล่าวว่าเป็น “ไม้เด็ด” เพื่อดึงดูดนักลงทุนจากทั้งในและต่างประเทศก็คือการจัดตั้ง “เขตส่งเสริมเศรษฐกิจพิเศษ” เพื่อพัฒนาและส่งเสริมอุตสาหกรรมเป้าหมายพิเศษอย่างใดอย่างหนึ่งหรือหลายอย่าง รวมทั้งอุตสาหกรรมอื่น ๆ ซึ่งจะทำให้การประกอบการในพื้นที่ดังกล่าวเป็นไปอย่างสะดวกรวดเร็วมากขึ้น เป็นต้นว่ากำหนดให้อำนาจในการอนุมัติ อนุญาต ให้ความเห็นชอบ รับจดทะเบียน หรือรับแจ้งตามกฎหมาย 8 ฉบับ (เช่น กฎหมายว่าด้วยการขุดดินและถมดิน กฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร กฎหมายว่าด้วยโรงงาน กฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองบางเรื่อง ฯลฯ) กลายมาเป็นอำนาจของเลขาธิการแทน เลขาธิการยังมีอำนาจพิเศษในการกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการดำเนินการที่แตกต่างจากที่กฎหมายกำหนดไว้ก็ได้ หากเห็นว่าจะทำให้เกิดประสิทธิภาพมากขึ้น เพียงแต่ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการนโยบาย ซึ่งน่าสนใจมากว่าจะเป็นการให้อำนาจฝ่ายบริหารอยู่เหนือหลักเกณฑ์ทางกฎหมายหรือไม่

ประเด็นที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากก็คือ การให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายที่จะให้สิทธิพิเศษตามที่เห็นสมควรแก่ผู้ประกอบการในเขตส่งเสริมเศรษฐกิจพิเศษ (มาตรา 48) ซึ่งรวมถึงนักลงทุนต่างชาติ โดยมีตั้งแต่สิทธิในการถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรือห้องชุดเพื่อประกอบการหรืออยู่อาศัย รวมถึงการเช่าที่ดินในเขตส่งเสริมเศรษฐกิจได้สูงสุดถึง 99 ปี การนำคนต่างด้าวเข้ามาและอยู่ในราชอาณาจักร การได้รับยกเว้นภาษีหรือลดหย่อนภาษี การทำธุรกรรมทางการเงิน หรือสิทธิประโยชน์อื่นตามมาตรา 59 เช่น การได้รับยกเว้นเงื่อนไขตามกฎหมายเกี่ยวกับการประกอบวิชาชีพ เป็นต้น การให้สิทธิพิเศษเหล่านี้ถูกวิจารณ์ว่าเป็นการ “ลด แลก แจก แถม” ให้แก่นักลงทุนจนอาจกระทบต่อผลประโยชน์ของรัฐและประชาชนในภาพรวมได้

กฎหมายนี้ยังได้โอนอำนาจตามกฎหมายอีกหลายฉบับมาให้คณะกรรมการนโยบาย เลขาธิการ หรือสำนักงานเป็นผู้ใช้แทน เช่น อำนาจในการใช้ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (มาตรา 36) อำนาจในการใช้ที่ราชพัสดุ (มาตรา 53) อำนาจในการพิจารณาอนุญาต อนุมัติ ให้สิทธิหรือให้สัมปทานตามกฎหมาย 6 ฉบับ (มาตรา 37) รวมถึงยังได้กำหนดมาตรการพิเศษในการดำเนินการตามกฎหมายบางเรื่อง เช่น มาตรการพิเศษเพื่อให้การพิจารณา EIA หรือ EHIA ตามกฎหมายสิ่งแวดล้อมเป็นไปอย่างรวดเร็ว หรือการให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายกำหนดกระบวนการพิจารณาการร่วมลงทุนได้เองโดยไม่ต้องเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการร่วมลงทุน เป็นต้น

กล่าวโดยสรุป จะเห็นได้ว่ากฎหมายฉบับนี้มุ่ง “รวบอำนาจ” ในการกำหนดนโยบายและการตัดสินใจในพื้นที่เขตพัฒนาพิเศษให้แก่องค์กรที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายนี้ โดยเชื่อว่าจะก่อให้เกิดการพัฒนาที่เป็นเอกภาพและสามารถดึงดูดนักลงทุนโดยเฉพาะจากต่างประเทศได้ อย่างไรก็ตาม สิ่งที่น่ากังวลก็คือการมุ่งเน้นไปที่เป้าหมายด้านเศรษฐกิจเป็นหลัก โดยลดทอนความสำคัญของเป้าหมายในด้านอื่นลง ไม่ว่าจะเป็นการคำนึงถึงผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม การมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชน หรือการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น การรวบอำนาจและลดลัดขั้นตอนต่าง ๆ ตามที่กล่าวมาข้างต้นสุ่มเสี่ยงที่จะก่อให้เกิดปัญหาการพัฒนาที่ไม่สมดุล กล่าวคือ เศรษฐกิจเติบโต ในขณะที่ทิ้งปัญหาสังคม สิ่งแวดล้อม และความเหลื่อมล้ำไว้เบื้องหลัง ดังที่สังคมไทยประสบตลอดระยะเวลาหลายสิบปีที่ผ่านมา

ผู้เขียนยอมรับว่าการพัฒนาระบบเศรษฐกิจของประเทศมีความสำคัญ แต่ดูเหมือนมาตรการและกลไกพัฒนาตามกฎหมายฉบับนี้อาจยังห่างไกลจากคำว่า “การพัฒนาอย่างยั่งยืน” อยู่มาก จึงควรที่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องจะได้รู้ทันและช่วยกันติดตามเพื่อป้องกันหรือบรรเทาผลกระทบที่จะเกิดขึ้น รวมถึงร่วมกันผลักดันให้มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายนี้ในอนาคตต่อไป.

 

*** ชื่อเต็มเรื่อง: กฎหมายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก: มาตรการพิเศษเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน (?)

โดย... 

ธีรวัฒน์ ขวัญใจ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

แชร์ข่าว :
Tags:

i-Newspaperดูทั้งหมด

‘ประยุทธ์’แจกปีใหม่ ‘8 หมื่นล้าน’