สคบ อำนาจควบคุม สัญญาเช่าอาคารเพื่ออยู่อาศัย หรือไม่?(2)***

ไม่มีอำนาจออกประกาศฯ ควบคุมสัญญาเช่าอาคารเพื่ออยู่อาศัย เพราะพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 มาตรา 21 วรรคหนึ่ง กำหนดให้สัญญาเช่าอาคารเพื่ออยู่อาศัยซึ่งมีกฎหมายว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรมบัญญัติไว้โดยเฉพาะแล้ว ต้องบังคับตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรม โดยผู้เขียนได้อาศัยหลักกฎหมายจากการตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกามาเป็นแนวทางการเสนอบทความ สำหรับในตอนที่ 2 นี้ ผู้เขียนขอเสนอรายละเอียดการตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกา และแนวบรรทัดฐานที่ สคบ. ถือปฏิบัติในเรื่องนี้มาแล้ว ดังนี้

1.พระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 มาตรา 21 วรรคหนึ่ง ได้บัญญัติว่า“ในกรณีที่กฎหมายว่าด้วยการใดได้บัญญัติเรื่องใดไว้โดยเฉพาะแล้วให้บังคับตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วย การนั้น และให้นำบทบัญญัติในหมวดนี้ไปใช้บังคับได้เท่าที่ไม่ซ้ำหรือขัดกับบทบัญญัติดังกล่าว ...” คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ตีความไว้ถึง 4 ครั้ง (หัวข้อ 1.2 เป็นการตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 10) 1 ครั้ง และคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 10 และคณะที่ 11) ตีความทบทวนความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 10) อีก 1 ครั้ง) ดังนี้

1.1 บันทึก เรื่อง ขอบเขตการบังคับใช้พระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 (คณะกรรมการว่าด้วยฉลากจะอาศัยอำนาจตามมาตรา 30 และมาตรา 31 กำหนดให้สินค้าที่ควบคุมได้ตามกฎหมายเฉพาะเรื่องและยังมิได้มีการประกาศควบคุมตามกฎหมายนั้น เป็นสินค้าควบคุมฉลากได้หรือไม่ และจะเป็นการขัดกับมาตรา 21 หรือไม่ อย่างไร) คณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย คณะที่ 3) ให้ความเห็นสรุปว่า “การที่คณะกรรมการว่าด้วยฉลาก ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 จะอาศัยอำนาจมาตรา 30 กำหนดให้สินค้าประเภทใดเป็นสินค้าที่ควบคุมฉลากและอาศัยอำนาจตามมาตรา 31 กำหนดลักษณะฉลากของสินค้าที่ควบคุมฉลากได้นั้น จะต้องนำบทบัญญัติมาตรา 21 วรรคหนึ่ง มาพิจารณาประกอบด้วยว่าในเรื่องดังกล่าวนั้น ได้มีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะแล้วหรือไม่ เช่น ในเรื่องเกี่ยวกับอาหารได้มีพระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ. 2522 หรือในเรื่องเกี่ยวกับวัตถุมีพิษก็ได้มีพระราชบัญญัติวัตถุมีพิษ พ.ศ. 2510 เป็นต้น ทั้งนี้ เนื่องจาก พระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 มีลักษณะเป็น กฎหมายพิเศษที่บัญญัติขึ้นเพื่อคุ้มครองสิทธิของผู้บริโภค ในส่วนที่ยังมิได้มีกฎหมายใดบัญญัติไว้ ดังนั้น การจะใช้อำนาจใดๆ ตามกฎหมายนี้ จึงต้องตีความโดยเคร่งครัด คณะกรรมการว่าด้วยฉลาก จึงไม่มีอำนาจกำหนดให้อาหารหรือวัตถุมีพิษเป็นสินค้าที่ควบคุมฉลากได้” (เรื่องเสร็จที่ 412/2528)

1.2 บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง ขอให้ทบทวนความเห็นเกี่ยวกับการออกคำสั่งห้ามการโฆษณาเครื่องดื่มที่มีส่วนผสมของแอลกอฮอล์ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 10 และคณะที่ 11) พิจารณาประเด็นปัญหาดังกล่าวแล้ว เห็นว่า “มาตรา 21 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2541 บัญญัติว่า ในกรณีที่กฎหมายว่าด้วยการใดได้บัญญัติเรื่องใดไว้โดยเฉพาะแล้ว ให้บังคับตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยการนั้น และให้นำบทบัญญัติในหมวดนี้ ไปใช้บังคับได้เท่าที่ไม่ซ้ำหรือขัดกับบทบัญญัติดังกล่าว ซึ่งกรณีที่หารือมานี้ เครื่องดื่มที่มีส่วนผสมของแอลกอฮอล์เป็น “อาหาร” ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ. 2522 และพระราชบัญญัติดังกล่าวได้บัญญัติเรื่องการควบคุมฉลากตามมาตรา 6 (10) และการควบคุมการโฆษณาตามมาตรา 40 มาตรา 41 และมาตรา 42 ไว้โดยเฉพาะแล้ว กรณีจึงต้องบังคับตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ. 2522 และไม่อาจนำบทบัญญัติในส่วนที่เกี่ยวกับการควบคุมฉลากและการควบคุมการโฆษณา ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 ไปใช้บังคับซ้ำหรือขัดกับพระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ. 2522 ได้ ดังนั้น คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 10 และคณะที่ 11) จึงมีความเห็นสอดคล้อง และยืนยันตามความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 10) ที่ว่า ประกาศสำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา เรื่อง ให้เครื่องดื่มที่มีส่วนผสมของแอลกอฮอล์เป็นสินค้า ที่ควบคุมฉลาก ลงวันที่ 17 ตุลาคม พ.ศ. 2549 และคำสั่งสำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา ที่ 504/2549 เรื่อง ห้ามการโฆษณาเครื่องดื่มที่มีส่วนผสมของแอลกอฮอล์ ลงวันที่ 18 ตุลาคม พ.ศ. 2549 เป็นประกาศและคำสั่งที่ไม่มีผลใช้บังคับตามกฎหมาย” (เรื่องเสร็จที่ 693/2549)

1.3 บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง คณะกรรมการว่าด้วยสัญญาจะมีอำนาจกำหนดให้การให้บริการสาธารณูปโภคของรัฐวิสาหกิจเป็นธุรกิจที่ควบคุมสัญญาได้หรือไม่ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 11) มีความเห็นว่า “เมื่อกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่ให้บริการสาธารณูปโภคได้บัญญัติเรื่องอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจในการวางนโยบาย และการกำหนดราคาค่าบริการสาธารณูปโภคไว้โดยเฉพาะแล้วตามนัยมาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 คณะกรรมการว่าด้วยสัญญาตามพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 จึงไม่อาจใช้อำนาจที่จะกำหนดให้บริการสาธารณูปโภคของรัฐวิสาหกิจเป็นธุรกิจที่ควบคุมสัญญาได้ (เรื่องเสร็จที่ 132/2544)

2.บรรทัดฐานที่ สคบ. ถือปฏิบัติจากผลการตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกาในหัวข้อ 1.3 โดยคณะกรรมการว่าด้วยสัญญาก็ได้ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีตามหนังสือกรมเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ที่ นร 11310/2482 ลงวันที่ 2 มีนาคม 2482 ซึ่งเป็นมติที่ระบุถึงผลการให้ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาว่า เมื่อคณะกรรมการกฤษฎีกาให้ความเห็นในทางกฎหมายเป็นประการใดแล้ว โดยปกติให้เป็นไปตามความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกานั้น โดยคณะกรรมการว่าด้วยสัญญา มิได้ออกประกาศฯ ให้บริการสาธารณูปโภคของรัฐวิสาหกิจเป็นธุรกิจที่ควบคุมสัญญา นอกจากนี้ยังได้มีการยกเลิกประกาศฯ ตามนัยการตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกาในเรื่องนี้ด้วย (โปรดดูบทความนี้ ตอนที่ (1) หัวข้อ 3 เมื่อ 7 พ.ค.61)

ยังมีประเด็นข้อกฎหมายสำคัญในเรื่องเกี่ยวกับอำนาจคณะกรรมการว่าด้วยสัญญา ซึ่งผู้เขียนจะนำเสนอในรูปแบบ ถาม-ตอบ คอยติดตาม พรุ่งนี้ ตอน(จบ) ครับ

 *** ชื่อเต็ม: สคบ. มีอำนาจออกประกาศฯ ควบคุมสัญญาเช่าอาคารเพื่ออยู่อาศัย หรือไม่ ? (2)

โดย... รังสรรค์  กระจ่างตา