การลงทุนกับคำสาปในภาคทรัพยากรเมียนมา (Resource Curse)

อย่างไรก็ดี มูลเหตุจูงใจอีกประการหนึ่งของการลงทุนโดยตรงในต่างประเทศคือ การแสวงหาทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งเป็นมูลเหตุสำคัญในการดึงดูดการลงทุนทางตรงจากต่างประเทศสู่เมียนมาเป็นจำนวนมหาศาล เนื่องจากเมียนมาเป็นประเทศที่มีทรัพยากรธรรมชาติสมบูรณ์ ตัวเลขการลงทุนโดยตรงระหว่างประเทศสะสมตั้งแต่ปี 2531 ถึง มกราคม 2560 ที่อยู่ในอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติสูงถึง 65% ได้แก่ อุตสาหกรรมน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ ไฟฟ้า และ การทำเหมือง นอกจากนี้ภาคทรัพยากรธรรมชาติยังเป็นแหล่งรายได้จากการส่งออกและเป็นแหล่งรายได้ภาษีหลักของงบประมาณแผ่นดินของเมียนมาอีกด้วย

ประเทศที่ร่ำรวยทรัพยากรอย่างเมียนมานี้ จะมีพัฒนาการทางเศรษฐกิจต่อไปอย่างไรในอนาคต การลงทุนทางตรงจากต่างประเทศในภาคทรัพยากรธรรมชาติอาจนำไปสู่ผลลัพธ์ในเชิงลบ ทั้งในด้านสิ่งแวดล้อมตามสมมติฐานสวรรค์ของมลพิษ (Pollution Heaven Hypothesis) ที่คาดว่าการลงทุนจากต่างประเทศอาจจะเข้ามาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากธรรมาภิบาลด้านสิ่งแวดล้อมที่อ่อนแอ จนกระทั่งส่งผลเสียต่อสภาพสิ่งแวดล้อมในประเทศผู้รับการลงทุน และอาจจะส่งผลลบด้านเศรษฐกิจ ตามสมมติฐานคำสาปจากทรัพยากร (Resource Curse Hypothesis) ซึ่งคาดว่าประเทศที่มีทรัพยากรอุดมสมบูรณ์อาจจะประสบปัญหาทางเศรษฐกิจตกต่ำในที่สุด เนื่องจากการขาดธรรมาภิบาลในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และการพึ่งพาทรัพยากรธรรมชาติมากจนเกินไป จนไม่สามารถปรับตัวได้กับเศรษฐกิจโลกที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว

ปัญหาธรรมาภิบาลในภาคทรัพยากรธรรมชาติ ภายใต้การปกครองของพรรครัฐบาลทหารมาเป็นเวลายาวนานทำให้เมียนมาไม่สามารถกระจายผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากความอุดมสมบูรณ์ของทรัพยากรธรรมชาติไปสู่ประชาชนได้อย่างเต็มที่ ภาคทรัพยากรธรรมชาติของเมียนมายังคงถูกครอบงำโดยกลุ่มอำนาจทหาร และรัฐบาลชนกลุ่มน้อยที่ครอบครองทรัพยากรในพื้นที่ ขาดความโปร่งใส ไม่มีเปิดเผยข้อมูลต่างๆ ในการดำเนินงาน ก่อให้เกิดปัญหาการคอร์รัปชั่น รัฐบาลชนกลุ่มน้อยใช้กำลังเข้ายึดครองพื้นที่ ขุดเอาทรัพยากรธรรมชาติ เช่น ทอง หยก และอัญมณีมีค่า เพื่อส่งออกนอกประเทศโดยไม่ได้มีการนำส่งภาษีอย่างถูกต้อง ประชาชนในพื้นที่ต้องประสบปัญหามลพิษที่เกิดขึ้นจากการทำเหมือง อีกทั้งมีการใช้แรงงานชนกลุ่มน้อยอย่างไม่เป็นธรรมจนเกิดปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนอีกด้วย

เมื่อเมียนมาปฏิรูปการปกครองจากพรรครัฐบาลทหารมาสู่รัฐบาลประชาชนที่มาจากการเลือกตั้ง กฎหมายและระเบียบต่างๆ มีการปรับปรุงไปในทิศทางที่เริ่มส่งผลต่อการกระจายผลประโยชน์และการสร้างความโปร่งใสมากขึ้น มีการปรับปรุงกฎหมายเหมืองแร่เพื่อเปิดโอกาสให้มีการร่วมลงทุนกับต่างชาติ การพัฒนาด้านกฎหมายสิ่งแวดล้อมก็มีแนวโน้มที่ดีขึ้น ให้ความสำคัญของสิ่งแวดล้อมกับการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เห็นได้จากการบังคับให้มีการศึกษาผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมของโครงการลงทุนขนาดใหญ่เพื่อประเมินปัญหาสิ่งแวดล้อมก่อนการลงทุน อย่างไรก็ดี รัฐวิสาหกิจและบริษัทที่ประกอบกิจการเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติของเมียนมายังคงอยู่ภายใต้การครอบงำของกลุ่มอำนาจทหารที่เป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ จึงเกิดปัญหาคอร์รัปชัน และไม่ปฏิบัติตามกฎหมายอยู่มาก 

พัฒนาการที่สำคัญที่สุดของเมียนมาสู่ธรรมาภิบาลที่ดี คือการร่วม Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) ในปี พ.ศ. 2557 ซึ่งทำให้เมียนมามีข้อผูกพันที่จะต้องจัดทำรายงานเกี่ยวกับผลผลิต รายรับ ภาษี จากอุตสาหกรรมขุดเจาะทรัพยากรธรรมชาติ การเปิดเผยข้อมูลนี้จะส่งเสริมให้เกิดธรรมาภิบาล ความโปร่งใส ตรวจสอบได้ สามารถลดปัญหาการคอรัปชั่น นับว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญในการเปลี่ยนแปลง 

รายงาน Myanmar Extractive Industries Transparency Initiative ฉบับล่าสุด พบว่า ในปี พ.ศ. 2556 อุตสาหกรรมขุดเจาะทรัพยากรคิดเป็น 6% ของ GDP สามารถสร้างรายได้เท่ากับ 23.6% ของรายได้ทั้งหมดของสหภาพ มูลค่าการส่งออกก๊าซธรรมชาติ และ หยก คิดเป็น 38.5% ของมูลค่าการส่งออกทั้งหมดของประเทศ ซึ่งข้อมูลดังกล่าวเป็นเพียงข้อมูลขั้นต่ำที่มีการรายงานอย่างเป็นทางการเท่านั้น

พัฒนาการของอุตสาหกรรมทรัพยากรธรรมชาติในเมียนมาจะเป็นอย่างไร เมียนมาจะสามารถนำรายได้จากการค้าและการลงทุนในภาคทรัพยากรธรรมชาติที่อุดมสมบูรณ์มาใช้ได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยหรือไม่ ภายใต้ความพยายามของรัฐบาลปัจจุบันที่ต้องการทำให้เกิดความโปร่งใส ในอุตสาหกรรมขุดเจาะทรัพยากรมากยิ่งขึ้น เพื่อกระจายผลประโยชน์ไปสู่ประชาชนได้อย่างทั่วถึง ไม่ตกเป็นผลประโยชน์ของกลุ่มนายทุนเพียงบางกลุ่ม เป็นประเด็นที่น่าติดตามต่อไป

 

โดย... 

ผศ.ดร.อนิณ อรุณเรืองสวัสดิ์ 

นักวิจัยฝ่าย 1 สกว.