“ขาดทุนแบงก์ชาติ ข้อคิดและการแก้ไข”

“ขาดทุนแบงก์ชาติ ข้อคิดและการแก้ไข”

อาทิตย์ที่แล้ว มีข่าวการขาดทุนในงบการเงินของแบงก์ชาติ ซึ่งเป็นตัวเลขที่แบงก์ชาติเปิดเผยทุกสัปดาห์ในรายงานฐานะทางการเงินประจำสัปดาห์

เป็นส่วนหนึ่งของการดำเนินงานที่โปร่งใส ที่ประชาชนทั่วไปสามารถตรวจสอบติดตามฐานะการเงินของแบงก์ชาติได้ทุกอาทิตย์ พอตัวเลขนี้เป็นข่าว ก็มีการเขียนถึงมากจนแบงก์ชาติต้องออกมาชี้แจง วันนี้จึงอยากเขียนเรื่องนี้เพื่อให้เข้าใจว่าการขาดทุนของแบงก์ชาติเกิดขึ้นได้อย่างไร เป็นความเสี่ยงต่อเศรษฐกิจหรือไม่ และการแก้ไขอาจมีแนวทางอย่างไร 

ในประเด็นแรก ทุกประเทศต้องมีแบงก์ชาติ หรือธนาคารกลาง ที่มีหน้าที่รักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจ ดังนั้น ในทุกธนาคารกลาง การขาดทุนหรือมีกำไรในงบการเงินจะมีทุกปีเป็นเรื่องปกติ ขึ้นอยู่กับสถานการณ์ของแต่ละประเทศ บางปีมีกำไร บางปีขาดทุน ตัวอย่างธนาคารกลางที่แสดงผลขาดทุน 2-3 ปีที่ผ่านมาก็เช่น ประเทศชิลี สาธารณรัฐเช็ก อิสราเอล แสดงว่าการขาดทุนหรือกำไรเกิดขึ้นได้ในทุกธนาคารกลาง

ทำไมธนาคารกลางขาดทุน อย่างแรกที่ต้องเข้าใจคือธนาคารกลางไม่ใช่ธนาคารพาณิชย์ที่ประกอบธุรกิจเพื่อแสวงหากำไร แต่เป็นองค์กรด้านนโยบายที่มีหน้าที่รักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจ ดังนั้น เทียบกับธนาคารพาณิชย์ เป้าหมายในการทำหน้าที่ของแบงก์ชาติ จึงไม่ใช่การทำกำไร แต่เพื่อบรรลุพันธกิจตามหน้าที่ของการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจ ซึ่งเครื่องมือในการทำหน้าที่ก็คือ นโยบายการเงินและการบริหารอัตราแลกเปลี่ยน นโยบายการเงินก็คือดูแลสภาพคล่องในระบบการเงินให้สอดคล้องกับระดับอัตราดอกเบี้ยนโยบายที่เหมาะสมกับการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจ ส่วนการบริหารอัตราแลกเปลี่ยน ซึ่งของเราเป็นระบบอัตราแลกเปลี่ยนลอยตัวแบบมีการจัดการ ก็คือเข้าไปซื้อขายเงินตราต่างประเทศ (บาท/ดอลลาร์) เมื่อจำเป็น เพื่อดูแลความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยนตามภาวะตลาดไม่ให้เป็นอุปสรรคมากเกินไปต่อภาคธุรกิจ

การทำ 2 หน้าที่นี้หมายถึงแบงก์ชาติต้องเข้าไปทำธุรกรรมในตลาดการเงินและตลาดอัตราแลกเปลี่ยน เช่น การดูดหรือปล่อยสภาพคล่อง เข้าซื้อหรือขายพันธบัตรรัฐบาลในตลาดรอง การออกหรือซื้อคืนพันธบัตร ธปท. และซื้อขายเงินตราต่างประเทศ ซึ่งทั้งหมดก็เพื่อรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจ ไม่ใช่เพื่อเก็งกำไรหรือตั้งใจทำกำไร 

ในทุกธุรกรรมจะมีต้นทุน มีรายได้ หมายถึง กำไร ขาดทุน ในบัญชีของแบงก์ชาติ ซึ่งเป็นสิ่งที่ทุกธนาคารกลางระมัดระวังอยู่แล้ว แต่เพราะการเข้าทำธุรกรรมเป็นไปเพื่อรักษาระดับราคาที่สำคัญต่างๆ ในระบบเศรษฐกิจ เช่น อัตราดอกเบี้ย อัตราแลกเปลี่ยน หรือสภาพคล่อง ให้สอดคล้องกับการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจ ผลที่เกิดขึ้นต่อบัญชีงบดุลว่าจะเป็นกำไรหรือขาดทุน จึงเป็นผลที่เกิดขึ้นตามมาจากการทำหน้าที่ดังกล่าว 

ในกรณีของแบงก์ชาติไทย ในแต่ละปีที่มีตัวเลขขาดทุนจะเกิดจาก 2 เรื่องหลัก 1.นโยบายการเงินที่แบงก์ชาติขาดทุนจากการออกพันธบัตร ธปท.เป็นเครื่องมือในการดูดซับสภาพคล่อง ทำให้แบงก์ชาติมีภาระดอกเบี้ยที่ต้องจ่าย แต่จะไม่มีรายได้ เพราะเงินที่แบงก์ชาติได้จากการออกพันธบัตรจะถูกเก็บไว้ในบัญชีของแบงก์ชาติ ไม่ได้นำไปปล่อยกู้ต่อ ซึ่งก็คือเป้าหมายของการดูดซับสภาพคล่อง 

2.เงินทุนสำรองทางการที่เพิ่มสูงขึ้น โดยเฉพาะช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา ส่วนหนึ่งจากการเกินดุลบัญชีเดินสะพัด เพราะเศรษฐกิจเราลงทุนน้อย อีกทั้งราคาน้ำมันก็ปรับลดลง นอกจากนี้ก็มีเงินทุนไหลเข้า โดยเฉพาะในตลาดพันธบัตรที่เข้ามาเก็งกำไรระยะสั้น การเกินดุลบัญชีเดินสะพัดและการไหลเข้าของเงินทุนต่างประเทศจึงกดดันให้เงินบาทแข็งค่า แบงก์ชาติบางครั้งจึงอาจเข้าแทรกแซงเพื่อไม่ให้เงินบาทแข็งค่าเร็วเกินไป จนเป็นข้อจำกัดต่อภาคธุรกิจ การเข้าซื้อเงินดอลลาร์ทำให้ปริมาณเงินทุนสำรองของประเทศเพิ่มสูงขึ้น การซื้อดังกล่าวไม่มีผลต่อการขาดทุน เพราะส่วนใหญ่ซื้ออย่างเดียว ไม่มีขาย แต่ที่ตัวเลขแสดงการขาดทุนก็มาจากการตีราคาเงินทุนสำรองที่มีอยู่ในรูปเงินตราต่างประเทศกลับมาเป็นเงินบาท เพื่อลงบัญชีแบงก์ชาติที่บันทึกเป็นเงินบาท เช่น ปีที่แล้วเงินบาทแข็งค่าขึ้นประมาณสามบาทเทียบกับเงินดอลลาร์ ก็หมายถึงการขาดทุนในการตีราคา 

ขณะเดียวกัน เมื่อแบงก์ชาติเข้าซื้อเงินดอลลาร์ แบงก์ชาติก็ต้องจ่ายเงินบาทออกไปแลกเปลี่ยน ซึ่งหมายถึงการเพิ่มปริมาณเงินหรือสภาพคล่องในระบบเศรษฐกิจ ซึ่งอาจกดดันอัตราดอกเบี้ยในประเทศให้ลดลง ไม่ตรงกับเป้าหมายของการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจ แบงก์ชาติจึงจำเป็นต้องออกพันธบัตรเพื่อดูดซับสภาพคล่องอย่างที่กล่าว ซึ่งมีต้นทุนและกระทบบัญชีของแบงก์ชาติจากส่วนต่างอัตราดอกเบี้ย

จะเห็นว่าปัญหาขาดทุนของแบงก์ชาติจะเกิดจากการทำหน้าที่ตามพันธกิจของการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจ ไม่ใช่เพื่อเก็งกำไรหรือหารายได้ ซึ่งช่วง 20 ปีที่ผ่านมา หลังวิกฤติเศรษฐกิจเอเชีย ทุนสำรองทางการสุทธิได้เพิ่มสูงขึ้นตลอด จาก 3.05 หมื่นล้านดอลลาร์ ปี 2000 เป็น 2.39 แสนล้านดอลลาร์ ปีที่แล้ว การเพิ่มขึ้นของทุนสำรองนี้มีต้นทุน แต่ช่วง 20 ปีนี้เศรษฐกิจก็เติบโตได้ดี แม้อัตราจะต่ำและมีเสถียรภาพต่อเนื่อง ทั้งในแง่อัตราเงินเฟ้อที่ต่ำ ดุลบัญชีเดินสะพัด ความเข้มแข็งของทุนสำรอง เสถียรภาพของระบบการเงิน และความเชื่อมั่นที่นักลงทุนและประชาชนมีต่อการทำหน้าที่ของแบงก์ชาติ ชี้ว่าเศรษฐกิจและเสถียรภาพเศรษฐกิจ เป็นอิสระจากตัวเลขขาดทุนที่ปรากฏอยู่ในบัญชี

ต้องยอมรับว่าตัวเลขขาดทุนสะสมสร้างความกังวล และจะดีกว่าถ้าตัวเลขลดลงหรือแบงก์ชาติไม่ขาดทุน ซึ่งจะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อปริมาณทุนสำรองของประเทศลดลง ซึ่งอาจมาจาก 1.ภาคธุรกิจพร้อมรับความผันผวนในอัตราแลกเปลี่ยนอย่างเต็มที่ เป็นระบบอัตราแลกเปลี่ยนลอยตัวที่ไม่ต้องมีการบริหารจัดการ 2.ภาครัฐและภาคเอกชนลงทุนสร้างความสามารถในการแข่งขันทำให้ประเทศมีความต้องการใช้เงินดอลลาร์เพื่อนำไปลงทุน 3.ถ้าทุนสำรองยังจำเป็นต้องเพิ่มสูงขึ้น เพื่อเป็นหลักให้กับการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจในระยะยาว ก็คงจะมีผลต่อบัญชีกำไรขาดทุนต่อไป เรื่องนี้กรณีของจีนจึงน่าสนใจ เพราะจีนมีทุนสำรองทางการสูงถึง 3.125 ล้านล้านดอลลาร์ มากเป็นอันดับต้นๆ ของโลก